本文作者系北京市君合律師事務(wù)所律師

《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)，下稱“87號(hào)文”）頒發(fā)之后，各路解讀紛紛出臺(tái)，各種誤讀也甚囂塵上。當(dāng)時(shí)讀過(guò)一遍這個(gè)文件，觀感尚可，初步判斷此文是對(duì)財(cái)政部此前有關(guān)地方債及金融風(fēng)險(xiǎn)防控政策的一次總結(jié)，并無(wú)太多新意，也就沒(méi)有特別仔細(xì)地去逐條研究。近日有項(xiàng)目涉及此文，回過(guò)頭來(lái)再讀，發(fā)現(xiàn)此文甚妙，妙在似有意似無(wú)意間，已一劍刺破“政府購(gòu)買服務(wù)”的面紗；此文亦有不足，在于欲說(shuō)還休，沒(méi)有一語(yǔ)道破PPP與政府購(gòu)買服務(wù)之間的關(guān)系，并因此出現(xiàn)邏輯上的破綻，在一定程度上還導(dǎo)致了地方政府、投資人及金融機(jī)構(gòu)的普遍誤讀。

一、“政府購(gòu)買服務(wù)”之來(lái)龍去脈

我們先來(lái)大致梳理一下“政府購(gòu)買服務(wù)”的主要政策及法規(guī)脈絡(luò)：

1、相關(guān)規(guī)范性文件

2013年9月26日，《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）發(fā)布，將“政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)”定義為“把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)......交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用”；購(gòu)買方式包括“公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢價(jià)等”； 所需資金應(yīng)“在既有財(cái)政預(yù)算安排中統(tǒng)籌考慮”，“需要增加的資金，應(yīng)按照預(yù)算管理要求列入財(cái)政預(yù)算”。

2013年12月4日，《財(cái)政部關(guān)于做好政府購(gòu)買服務(wù)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜[2013]111號(hào)）發(fā)布，提出要“通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，推動(dòng)政府簡(jiǎn)政放權(quán)”，“要將政府購(gòu)買服務(wù)資金納入預(yù)算，并嚴(yán)格資金管理，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)”。

2014年12月15日，財(cái)政部、民政部、工商總局聯(lián)合印發(fā)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》的通知（財(cái)綜[2014]96號(hào)），規(guī)定將政府購(gòu)買服務(wù)的范圍界定為“政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)”；購(gòu)買方式包括“公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等”；所需資金“應(yīng)當(dāng)在既有財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排”； 購(gòu)買主體與承接主體簽訂合同可采取“購(gòu)買、委托、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、戰(zhàn)略合作等形式”。

2017年5月28日，87號(hào)文頒發(fā)，規(guī)定“嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》確定的服務(wù)范圍實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)......所需資金應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中據(jù)實(shí)足額安排”，“要堅(jiān)持先有預(yù)算、后購(gòu)買服務(wù)，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購(gòu)買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財(cái)政支出的依據(jù)......年度預(yù)算未安排資金的，不得實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)”。

2、相關(guān)政策文件

2013年11月12日，十八界三中全會(huì)決定“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。

2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化行政審批制度改革加快政府職能轉(zhuǎn)變工作情況的報(bào)告》提出要“加快推行政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)制度，努力形成公共服務(wù)提供新機(jī)制”。

3、相關(guān)行政法規(guī)

2015年3月1日，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》施行。該條例明確“政府采購(gòu)法第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)”。

綜上，“政府購(gòu)買服務(wù)”的三大不可或缺的核心要素如下：

其一，適用范圍：政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。此處注意，政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)象不限于政府自身需要的服務(wù)，但均需納入指導(dǎo)性目錄。

其二，購(gòu)買方式：公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等。此處注意，政府購(gòu)買服務(wù)的方式也包括招標(biāo)。

其三，資金來(lái)源：應(yīng)在財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排。此處注意，“先有預(yù)算、后購(gòu)買服務(wù)”的原則沒(méi)有突破，而是被明確強(qiáng)調(diào)。

二、刺破濫用“政府購(gòu)買服務(wù)”的面紗 

自2015年初，“政府購(gòu)買服務(wù)”開始逐步呈現(xiàn)脫韁之勢(shì)。具體表現(xiàn)為依據(jù)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》賦予的合規(guī)形式，擅開明渠，實(shí)修暗道，將“政府購(gòu)買服務(wù)”泛化適用于建設(shè)及運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域（舊文參閱：當(dāng)“PPP”遭遇“政府購(gòu)買服務(wù)”；關(guān)公戰(zhàn)秦瓊——再議“泛化政府購(gòu)買服務(wù)”），而這恰恰正是2014年之前大量適用特許經(jīng)營(yíng)，而2014年之后廣泛適用PPP的項(xiàng)目所屬領(lǐng)域。以“政府購(gòu)買服務(wù)”之面紗，規(guī)避“政府與社會(huì)資本合作”的繁復(fù)流程及管控要求，成為地方政府、金融機(jī)構(gòu)和施工企業(yè)一時(shí)之選。此事一度引發(fā)輿論密切關(guān)注，財(cái)政部金融司也曾多次發(fā)文警示：

《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)）——“避免將當(dāng)期政府購(gòu)買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長(zhǎng)期的支出責(zé)任，規(guī)避PPP相關(guān)評(píng)價(jià)論證程序，加劇地方政府財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患”；

《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金[2016]92號(hào)）——“財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)財(cái)政承受能力論證結(jié)果和PPP項(xiàng)目合同約定，嚴(yán)格管控和執(zhí)行項(xiàng)目支付責(zé)任，不得將當(dāng)期政府購(gòu)買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長(zhǎng)期的支付責(zé)任，規(guī)避PPP項(xiàng)目相關(guān)評(píng)價(jià)論證程序”；

但是并未引起市場(chǎng)的足夠重視，直至遭遇87號(hào)文的當(dāng)頭棒喝。

說(shuō)的都是同一件事，為啥87號(hào)文的威力就如此之大呢？這里面既有大環(huán)境的原因（地方債及金融風(fēng)險(xiǎn)防控趨緊，并追責(zé)到人），也有一系列前文鋪墊（如《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)））。再有，就是87號(hào)文一劍穿心，以若干“嚴(yán)禁”、幾個(gè)“不得”，間接刺破了濫用“政府購(gòu)買服務(wù)”以規(guī)避PPP相關(guān)評(píng)價(jià)論證程序的面紗，一度繁華喧囂的“政府購(gòu)買服務(wù)”市場(chǎng)瞬間跌落谷底。 

三、87號(hào)文的邏輯問(wèn)題及其衍生后果

總體而言，87號(hào)文與財(cái)政部的系列相關(guān)文件是一脈相承的，沒(méi)有跳出前文所述的三大核心要素所構(gòu)成的整體框架。此文的主要問(wèn)題在于以下幾個(gè)方面：

編輯： 徐冰冰