時間： 2019-07-02 09:59
來源： 清華PPP研究中心
作者： 劉世堅
導(dǎo)讀：2019年5月5日，國務(wù)院正式公開《政府投資條例》，條例將加強政府投資管理，規(guī)范政府投資行為(詳情請點擊：剛剛，國務(wù)院發(fā)布《政府投資條例》，規(guī)范數(shù)萬億政府投資行為)。
2019年7月1日，《政府投資條例》(國務(wù)院令第712號)正式生效，國家發(fā)展改革委隨之發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設(shè)管理的通知》(發(fā)改投資規(guī)[2019]1098號)，就政府和社會資本合作(PPP)的管理規(guī)定做出相應(yīng)調(diào)整。清華大學(xué)PPP研究中心主任助理、行業(yè)發(fā)展部部長、投融資專業(yè)委員會副主任，國家發(fā)改委、財政部定向特邀PPP專家劉世堅第一時間對其進行了解讀。
劉世堅表示，與近兩年來的其他PPP新規(guī)相比，1098號文集中反映了國家發(fā)展改革委作為項目審批主管部門對于PPP規(guī)范與發(fā)展的態(tài)度，也對PPP與《政府投資條例》及《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》(國務(wù)院令第673號，下稱“《企業(yè)投資條例》”)等上位法之間的關(guān)系給出了較為明確的答案，值得業(yè)內(nèi)仔細研究。
一、遵循上位法和最新政策導(dǎo)向
1098號文開篇明義，援引PPP管理的上位法——《政府投資條例》和《企業(yè)投資條例》，以及與基礎(chǔ)設(shè)施投融資直接相關(guān)的最新政策——《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2018]101號)為新規(guī)依據(jù)，PPP在我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資政策法規(guī)總體框架內(nèi)的定位呼之欲出。
鑒于上述兩個條例的法律位階(行政法規(guī))及其管轄范圍，我們不妨將其統(tǒng)稱為“政企投資條例”。目前與PPP相關(guān)的所有規(guī)定(部門規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)范性文件等)作為下位法，均需受其規(guī)制。凡與“政企投資條例”存在沖突的，應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)調(diào)整或直接廢止，以與上位法保持一致，這是當(dāng)前各級PPP管理部門需要重視的一個問題，也是PPP后續(xù)政策導(dǎo)向的主要觀察點。
另外，考慮到立法工作的復(fù)雜性和高難度，以及PPP模式當(dāng)下面臨的諸多問題，專門的PPP法律或行政法規(guī)制定與出臺的緊迫性已經(jīng)不復(fù)存在，必要性則有待斟酌。
二、何為“可行性論證和審查”?
1098號文中提到的“可行性論證和審查”，此前在PPP業(yè)內(nèi)有過討論，但正式進入PPP管理體系尚屬首次，PPP項目的審批流程也隨之發(fā)生改變。
根據(jù)1098號文要求，PPP項目可行性論證需要從社會和經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)劃、技術(shù)、環(huán)境、投融資、資源綜合利用及提升人民生活質(zhì)量等方面進行分析論證，也需要考慮政府投資的必要性與具體方式，以及項目層面的成本、效率、風(fēng)險及社會資本參與積極性等若干因素。
因項目性質(zhì)不同，適用審批制管理的PPP項目，上述可行性論證內(nèi)容理應(yīng)納入可行性研究報告。而對于適用核準(zhǔn)制的，可納入項目申請報告或單獨開展可行性論證和審查。對于適用備案制的，應(yīng)單獨開展可行性論證和審查。
相比于此前的PPP項目審批流程，上述新規(guī)也引出兩個有待進一步明確和解決的問題。其一，PPP項目可行性論證的內(nèi)容、要求及審查標(biāo)準(zhǔn)尚需細化，以便各級政府及項目審批管理部門遵照執(zhí)行，穩(wěn)定市場預(yù)期。其二，適用核準(zhǔn)制或備案制的PPP項目具體如何發(fā)起和實施，政府和社會資本在此等PPP項目中的具體定位和職能如何劃分，PPP項目可行性論證報告和實施方案分別由哪一方負責(zé)制定和批準(zhǔn)，才可以與“政企投資條例”及1098號文的相關(guān)要求保持一致?
需要注意，1098號文將未依法依規(guī)履行可行性論證和審查程序的PPP項目直接定性為不規(guī)范項目，不得開工建設(shè)。
三、強調(diào)固定資產(chǎn)投資項目資本金制度
1098號文再次強調(diào)了資本金制度對于PPP項目的約束力，并將之與防止過度舉債融資、嚴防地方債務(wù)風(fēng)險的政策性要求相掛鉤。
對于基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資而言，必要的資本金比例和適當(dāng)?shù)娜ジ軛U措施并無不當(dāng)，對于一度狂飆的PPP運動來說就更是如此。不過手段并非目的，發(fā)展停滯的風(fēng)險和地方債務(wù)風(fēng)險一樣值得警惕和規(guī)避?？紤]到2017年中以來的“防風(fēng)險”和“穩(wěn)增長”的雙重政策導(dǎo)向，特別是今年的政府工作報告中明確提及的“創(chuàng)新項目融資方式，適當(dāng)降低基礎(chǔ)設(shè)施等項目資本金比例，用好開發(fā)性金融工具，吸引更多民間資本參與重點領(lǐng)域項目建設(shè)。落實民間投資支持政策，有序推進政府和社會資本合作”，PPP市場應(yīng)該可以合理預(yù)期，有關(guān)固定資產(chǎn)投資項目的資本金比例的強制性要求將以某種方式適當(dāng)調(diào)整，金融機構(gòu)的相關(guān)風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)也有望隨之調(diào)整，從而在一定程度上為項目融資創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境。
四、突出在線平臺的監(jiān)管作用
依據(jù)“政企投資條例”，1098號文要求涉密項目除外的所有PPP項目納入全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺(下稱“在線平臺”)統(tǒng)一管理，并使用平臺生成的項目代碼辦理審批手續(xù)。換言之，對于未納入在線平臺的PPP項目，將因為沒有項目代碼而成為“黑戶”，無法取得各項審批，后果還是相當(dāng)嚴重的。
1098號文提出要依托在線平臺建立全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺，實現(xiàn)全國PPP項目信息的定期發(fā)布、動態(tài)監(jiān)測、實時查詢等功能。凡未錄入信息監(jiān)測平臺的項目，與前文提及的未履行可行性論證和審查程序的項目一樣，將被定性為不規(guī)范項目。1098號文對于在線平臺及信息監(jiān)測平臺的重視程度，由此可見一斑。
作為“政企投資條例”時代的首部基礎(chǔ)設(shè)施投融資新規(guī)，1098號文所強調(diào)的“依法依規(guī)”及其由此提出的若干具體要求，無論是對PPP項目，還是對采取其他投融資模式的基礎(chǔ)設(shè)施項目而言，都發(fā)出了十分清晰的政策信號。過去的各種“自行其是”可能只是違規(guī)，今后則可能構(gòu)成違法，地方政府、投資人、金融機構(gòu)和中介機構(gòu)們，你們準(zhǔn)備好了嗎?
附：《關(guān)于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設(shè)管理的通知》全文
各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市發(fā)展改革委，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)展改革委：
編輯： 趙凡
劉世堅律師畢業(yè)于美國杜克大學(xué)法學(xué)院（Duke University School of Law），現(xiàn)為君合律師事務(wù)所合伙人、君合金融與基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)部北京負責(zé)人，同時也是國家發(fā)改委、財政部定向邀請入庫的PPP專家。劉律師自1998年開始從事境內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資業(yè)務(wù)，全程參與了國內(nèi)諸多經(jīng)典PPP項目的運作與實施，并作為法律專家深度參與PPP立法工作，分別為國務(wù)院法制辦、國家發(fā)改委、財政部及多個省市提供PPP立法建議，參與PPP項目資產(chǎn)證券化相關(guān)立法及培訓(xùn)工作。目前，劉律師還受邀參與聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會（U
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