時間： 2017-07-31 10:23
來源： 中國水網
作者： 劉世堅
1、政策導向不明確
87號文第二條列舉了三個“嚴禁”和一個“不得”，對“政府購買服務”形成千鈞重壓，但最后一句卻落在了建設工程需要依法規(guī)范這句老生常談之上，其中邏輯實在令人費解。孰不知被禁止的這些“政府購買服務”，其目的根本不在于規(guī)避《政府采購法》或《招標投標法》，而在于繞過地方政府發(fā)債或PPP模式的監(jiān)管要求，實現變相舉債和融資。它們即便是依法搞了招標或其他競爭性方式，沒有預算又該如何？
換言之，為了強調地方政府應合法采購“建設工程”，87號文竟然放過了真正需要管束的對象——將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支付責任，規(guī)避PPP項目相關評價論證程序的“政府購買服務”，一記重拳貌似打在了空處。
把邏輯理順之后，87號文第二條的結論應該是，被禁止借道“政府購買服務”的那些項目或融資，需要通過政府直接投資（如果政府沒錢，可以發(fā)債）或者PPP（單純的工程或融資應該除外）來完成。
2、土儲前期開發(fā)怎么辦？
87號文規(guī)定嚴禁將“儲備土地前期開發(fā)”作為政府購買服務項目。而此前《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號）規(guī)定：“地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)”，兩者之間是否存在矛盾？另外，有關土地儲備前期開發(fā)事宜，《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號）提出土儲機構應組織開展對儲備土地的前期開發(fā)，為政府供應“凈地”提供有效保障。進行道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，應通過公開招標方式選擇工程設計、施工和監(jiān)理等單位，不得通過下設機構進行工程建設。因此，財綜[2016]4號的上述規(guī)定實際上是對該等公開選擇土地前期開發(fā)工程承包商的要求之重述。
考慮到政府采購法下采購標的也包括工程，我們不認為前述文件之間存在直接沖突。值得思考的是，如果政府確有預算安排，土儲機構被嚴禁通過政府購買服務（采購方式可以是招標）來完成儲備土地前期開發(fā)的邏輯是什么？僅僅是因為“服務”不應包含“工程”嗎？
還是那個道理，在沒有預算安排的情況下，土儲機構豈止是不能搞政府購買服務，換啥姿勢也不行啊。是不是這樣？
3、棚改項目何處去？
《國務院關于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發(fā)〔2015〕37號）是國發(fā)文件，一是把棚戶區(qū)改造納入政府購買服務，二是規(guī)定可以逐年安排預算，這與“政府購買服務”的常規(guī)要求明顯是不符的。87號文顯然注意到了這兩點，但是僅將此類項目（及易地扶貧）豁免于預算管理的禁止性規(guī)定，不知道具體考慮是什么？莫非是財政部已經默認國發(fā)[2015]37號文指棚改為服務的邏輯嗎？但是無論如何，只要有《政府采購法》、《招標投標法》和《預算法》這些上位法在，此處的尷尬總是免不了的。
值得注意的是，在87號文出臺之后，地方政府多有誤解。其中比較具有代表性的，是認為純政府付費類的PPP項目從此再不能搞了，有些地方的PPP工作甚至因此陷入停頓。究其原因，一方面應該是因為地方政府對“政府購買服務”的概念并不清楚，且往往將之與政府付費相等同。另一方面，則是因為此前在基礎設施及公共服務領域內發(fā)生的PPP與政府購買服務之爭，把本來就渾的水攪得更渾。87號文一把扔出來好幾個“嚴禁”和“不得”的炸彈，震撼力十足，但在這兩個方面卻沒有給出清晰的邏輯及政策導向。
此外，雖然這兩年的中發(fā)、國發(fā)文件都曾將PPP項目分為特許經營和政府購買服務兩類（有時還加上股權合作），但是為了避免“政府購買服務”這一特定術語可能帶來的歧義，我們不妨以“政府付費類PPP項目”的提法取代“政府購買服務類PPP項目”，這樣應該就清楚多了。
P3帶路原創(chuàng)集錦：
第九十七篇——劉世堅律師在聯(lián)合國TOS PPP會議上的發(fā)言
第九十六篇——P3帶路評：《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》
第九十五篇——P3帶路拾遺——中國PPP制度頂層設計的主要問題和改進建議
第九十四篇——淺議PPP項目的財政承受能力論證
第九十三篇——P3帶路評：《國家發(fā)展改革委關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》
第九十二篇——《企業(yè)投資項目監(jiān)督管理暫行辦法 （征求意見稿）》簡評
第九十一篇——“PPP臺九條”簡評
第九十篇——《杭州市城市軌道交通資金籌措與平衡辦法》簡評
第八十九篇——財金55號文對PPP ABS的影響簡析
第八十八篇——PPP迷局及破解招法小議
第八十七篇——PPP和推背圖
第八十六篇——法律視角下的PPP項目資產證券化
第八十五篇——劉世堅律師在聯(lián)合國PPP論壇上的發(fā)言
第八十四篇——重磅文件《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》簡評
第八十三篇——《財政部湖南專員辦：加強地方政府融資平臺公司債務監(jiān)管的幾點建議》簡評
第八十二篇——再談PPP合同爭議解決機制
第八十篇——土地使用權作價出資（入股）在PPP項目中的適用簡析
第七十九篇——PPP合同下政府付費的幾個原則
第七十八篇——《政府出資產業(yè)投資基金管理暫行辦法》簡析
第七十五篇——ABS是PPP痛點的放大鏡 也是PPP改革的催化劑
第七十四篇——國家發(fā)改委PPP項目工作導則的影響力初顯
第七十二篇——財政部監(jiān)察專員辦事處對PPP項目融資模式的影響
第七十一篇——PPP重磅利好文件簡評
第七十篇——地方債、政府支出責任與PPP
編輯： 徐冰冰
劉世堅律師畢業(yè)于美國杜克大學法學院（Duke University School of Law），現為君合律師事務所合伙人、君合金融與基礎設施業(yè)務部北京負責人，同時也是國家發(fā)改委、財政部定向邀請入庫的PPP專家。劉律師自1998年開始從事境內外基礎設施項目投融資業(yè)務，全程參與了國內諸多經典PPP項目的運作與實施，并作為法律專家深度參與PPP立法工作，分別為國務院法制辦、國家發(fā)改委、財政部及多個省市提供PPP立法建議，參與PPP項目資產證券化相關立法及培訓工作。目前，劉律師還受邀參與聯(lián)合國歐洲經濟委員會（U
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