時(shí)間： 2019-04-04 17:35
來(lái)源： 中國(guó)水網(wǎng)
作者： 劉世堅(jiān)
目前，基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域明顯處于新舊平衡交替狀態(tài)。PPP帶來(lái)的短暫平衡正在打破，新的平衡因?yàn)槿狈η逦梢?jiàn)的政策依托而難產(chǎn)。但是需要注意的是，與短期的“控債”壓力相比，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求真的是亞歷山大，力大也無(wú)窮。倘若頂層設(shè)計(jì)上給不了出口，地方層面必然會(huì)有大量的“對(duì)策”被發(fā)明出來(lái)，以釋放發(fā)展的壓力，從而推動(dòng)新平衡的實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)角度出發(fā)，我們有必要基于前述問(wèn)題、定位與選擇，對(duì)新舊平衡的轉(zhuǎn)換機(jī)制加以研究。
先從共性問(wèn)題來(lái)看，國(guó)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)進(jìn)行了幾十年的時(shí)間，增量空間肯定還有，但是總有上限，而且受限于此類項(xiàng)目對(duì)政府信用過(guò)度依賴的回報(bào)機(jī)制，尚有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累和化解的難題待解。再?gòu)母鞣蕉ㄎ慌c選擇來(lái)看，盡管有控債的韁繩在，但是發(fā)展的需求依舊強(qiáng)烈。無(wú)論各方的利益訴求如何，只要能夠?yàn)橹业浇患?，以及新的市?chǎng)信仰，并通過(guò)政策性文件加以提煉、定義和背書，就有可能成功地引導(dǎo)和駕馭地方經(jīng)濟(jì)的動(dòng)能，打開(kāi)新的發(fā)展空間，同時(shí)還能兼顧控債的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。
因此，避開(kāi)“防風(fēng)險(xiǎn)”和“控債”的鋒芒，在具備一定運(yùn)營(yíng)性的存量資產(chǎn)(如《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào))提及的“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、重大市政工程”)上做文章，以存量帶增量，甚至是以存量定增量，從存量中突圍，為“穩(wěn)增長(zhǎng)”提供新動(dòng)能，進(jìn)而達(dá)成新的政策與市場(chǎng)之間的平衡，可以成為基礎(chǔ)設(shè)施投融資的主攻方向之一。
具體而言，基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)處置可以考慮從以下幾個(gè)方面加以推進(jìn)：
第一，為各方利益訴求找到交集，并為之提供合規(guī)保障。在這方面，特許經(jīng)營(yíng)、PPP、政府購(gòu)買服務(wù)等投融資模式都可為之提供借鑒。以PPP為例，瞄準(zhǔn)增量，提供跑道，并以“兩評(píng)一案”及“入庫(kù)”的方式提供合規(guī)出口，其實(shí)就是此類交集的定位和定義模式，也是中國(guó)式PPP的秘訣之一。
存量資產(chǎn)處置機(jī)制的設(shè)立，不妨也從這個(gè)角度出發(fā)，首先在政策層面上不自限于存量，確定“以存帶增”的政策導(dǎo)向，為各方顯而易見(jiàn)的共同訴求提供出路。其次，可以考慮劃定“以存定增”的賽道，并與地方債務(wù)化解任務(wù)指標(biāo)相掛鉤，以提振地方政府處理存量資產(chǎn)的興趣和信心，同時(shí)為其新建項(xiàng)目和新增債務(wù)的合規(guī)性提供保障。
第二，借助綜合型外腦的智力支持，為地方政府及平臺(tái)公司進(jìn)行較為全面的產(chǎn)業(yè)、資產(chǎn)和資源梳理，并針對(duì)其中較為優(yōu)質(zhì)的部分制定歸集與盤活計(jì)劃，為多種類型的投融資模式(例如PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化、基礎(chǔ)設(shè)施REITs、綠色債券、并購(gòu)重組等等)做好基礎(chǔ)性準(zhǔn)備工作，而無(wú)需局限于單體項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)、ABS或REITs。以土地供應(yīng)為例，如果以強(qiáng)調(diào)溢價(jià)回收機(jī)制為核心的TOD(Transit-Oriented Development，以公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā))、EOD(Environment-Oriented Development，“以環(huán)境為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)”)及XOD(X-oriented Development，“多元化導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)”)的綜合開(kāi)發(fā)理念暫不可行，是否可以從空置的工業(yè)用地、農(nóng)用地等入手，通過(guò)土地性質(zhì)的調(diào)整，或相關(guān)用地方式的拓展，以擴(kuò)大存量或新增項(xiàng)目的資源配置或投資回報(bào)空間?
第三，尊重基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資的基本邏輯，從“錢從哪里來(lái)，到哪里去，又從何處回收”的三個(gè)根本問(wèn)題出發(fā)，從區(qū)域試點(diǎn)做起，設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目溢價(jià)回收機(jī)制，分別從建成項(xiàng)目的現(xiàn)有收益計(jì)提和新增項(xiàng)目的未來(lái)收益劃轉(zhuǎn)等兩條路徑，為存量資產(chǎn)處置提供資金收集和反哺渠道，逐步實(shí)現(xiàn)以增量促存量，盡量避免存量資產(chǎn)的低效融資或廉價(jià)變現(xiàn)。在這方面，通過(guò)包括PPP、特許經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)證券化在內(nèi)的既有投融資模式進(jìn)行單點(diǎn)突破或許可行，但難在以點(diǎn)帶面，建立存量資產(chǎn)與投資人、融資機(jī)構(gòu)及資本市場(chǎng)之間的可持續(xù)的資金吞吐通道。如何尋找、組建一種或多種比PPP項(xiàng)目公司(或特許經(jīng)營(yíng)公司)更為適合的基礎(chǔ)設(shè)施投融資載體，從存量資產(chǎn)中突破各類風(fēng)險(xiǎn)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的圍困，是主管部委及地方政府當(dāng)下需要面對(duì)并盡快解決的一個(gè)課題。
編輯： 趙凡
劉世堅(jiān)律師畢業(yè)于美國(guó)杜克大學(xué)法學(xué)院（Duke University School of Law），現(xiàn)為君合律師事務(wù)所合伙人、君合金融與基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)部北京負(fù)責(zé)人，同時(shí)也是國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部定向邀請(qǐng)入庫(kù)的PPP專家。劉律師自1998年開(kāi)始從事境內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資業(yè)務(wù)，全程參與了國(guó)內(nèi)諸多經(jīng)典PPP項(xiàng)目的運(yùn)作與實(shí)施，并作為法律專家深度參與PPP立法工作，分別為國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部及多個(gè)省市提供PPP立法建議，參與PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)立法及培訓(xùn)工作。目前，劉律師還受邀參與聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（U
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