在市政領(lǐng)域，原有的成本核定模式對成熟的特許經(jīng)營項(xiàng)目帶來了傷害，政府的手盲目深入項(xiàng)目邊界內(nèi)，使得企業(yè)在一定程度上降低了對技術(shù)創(chuàng)新、管控提升、降本增效、資源化延伸的驅(qū)動(dòng)力。而此文件中明確提出了產(chǎn)生的額外收益歸特許經(jīng)營者所有將改變此局面，這將激發(fā)行業(yè)橫縱雙維度的深入探究，縱向驅(qū)動(dòng)了技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，包括智慧賦能的升級(jí)，帶動(dòng)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，橫向驅(qū)動(dòng)了多領(lǐng)域的合作，例如固廢資源化、污水污泥資源化的延伸，以及跨領(lǐng)域的合作等。而特許經(jīng)營一定的行政壟斷性將消減一部分資源化供需風(fēng)險(xiǎn)，具有技術(shù)差異化優(yōu)勢的民營企業(yè)在鼓勵(lì)創(chuàng)新，提質(zhì)增效上將進(jìn)一步發(fā)揮重要作用。在頭部陣營中的環(huán)保民營企業(yè)，特別是上市民營企業(yè)將有可能借此東風(fēng)，成為環(huán)保行業(yè)的又一中流砥柱。

在水務(wù)領(lǐng)域，無論是污水、污泥處理后的熱能利用，或是資源化利用，在非成本監(jiān)審的成本定價(jià)模式下，在額外收益歸特許經(jīng)營者的政策鼓勵(lì)下，在國企民企（外企）的通力合作下，將打破原有的限制性局面，通過技術(shù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新拓寬收入來源，提高投資收益。而在合作主體上，由于跨領(lǐng)域合作的因素，且在政策鼓勵(lì)下，未來的項(xiàng)目參與主體中或增加跨領(lǐng)域民營企業(yè)的占比。例如，在再生水領(lǐng)域，再生水的使用者（民企），即需求方，或成為那股權(quán)占比35%的持有者，亦或者需求方（民企）與技術(shù)方（民企）共同持股占比達(dá)到35%，多方共同針對具體項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)及管理提升，一方面可以保持項(xiàng)目運(yùn)營的領(lǐng)先性，保持行業(yè)競爭力，另一方面項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、付費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)、成本控制風(fēng)險(xiǎn)相對可控。再比如，地下污水廠與上蓋產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)等，跨領(lǐng)域間的企業(yè)合作或?qū)⒓訌?qiáng)。

就固廢無害化而言，無論是焚燒廠的余熱利用，發(fā)電效率提升，爐渣資源化；還是填埋場的填埋氣利用；或者是傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)到城市大管家的行業(yè)升級(jí)，例如停車場運(yùn)營，廣告牌管理，綠化養(yǎng)護(hù)服務(wù)等都將成為項(xiàng)目橫向或縱向拓展的可能，在此文件下，其拓展收益或效率提升所帶來的收益將主要?dú)w特許經(jīng)營者所有，不以成本核算原則計(jì)入處理費(fèi)或服務(wù)費(fèi)的調(diào)價(jià)考量。就固廢資源化而言，其多元的資源化路徑將得到更多政策支持，無論是技術(shù)創(chuàng)新還是商業(yè)模式創(chuàng)新，由于其商業(yè)屬性較強(qiáng)，相對于市政屬性較強(qiáng)的無害化版塊，會(huì)有更多的想象力和更大的空間。而向資源化下游再多走一步融入資源化產(chǎn)品消納產(chǎn)業(yè)的布局可能將成為固廢資源化發(fā)展的又一趨勢。

04建議進(jìn)一步區(qū)分專營和特許經(jīng)營，并完善相關(guān)法規(guī)制度

本文在開篇處提到，該指導(dǎo)意見是一份補(bǔ)位性質(zhì)的政策文件，并不是對特許經(jīng)營制度整體全面的升級(jí)，比如價(jià)格機(jī)制談?wù)撦^少，比如并未對特許經(jīng)營和專營進(jìn)行區(qū)分解釋說明。這一點(diǎn)對于地方水務(wù)企業(yè)來講，依然是困惑較大的部分，此處展開進(jìn)行探討。

2002年建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，首次提出政府特許經(jīng)營制度，指出可由政府授予企業(yè)在一定時(shí)間和范圍內(nèi)對某項(xiàng)市政公用產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營的權(quán)利，即為特許經(jīng)營權(quán)。政府通過合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許經(jīng)營權(quán)企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)。

以供水為例，因供水具有天然的區(qū)域壟斷特性和歷史沿襲，且屬地供水企業(yè)通常為本地國資委所管轄的國有全資或國有控股企業(yè)，在獲取當(dāng)?shù)刈詠硭?xiàng)目時(shí)，并未經(jīng)過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中規(guī)定的公開招標(biāo)、競爭性磋商等準(zhǔn)入競爭，而是由地方政府通過行政許可的方式直接授予供水特許經(jīng)營權(quán)，并未簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，因此對于這種情況更準(zhǔn)確的說法應(yīng)是“專營”而非“特許經(jīng)營”。此類現(xiàn)象，在污水、垃圾、環(huán)衛(wèi)等領(lǐng)域也有出現(xiàn)，實(shí)操中存在不少爭議。E20研究院在近幾年觀察到，有不少地方水務(wù)國企因監(jiān)管或上市需要被要求補(bǔ)充特許經(jīng)營協(xié)議，但在實(shí)際操作中感到很迷茫。由于特許經(jīng)營的概念和適用范圍在實(shí)際應(yīng)用中已被泛化，邊界也不夠清晰，從業(yè)者和政府主管部門難以進(jìn)行準(zhǔn)確定位和區(qū)分。十多年來，專營公司為了劃清政企邊界，一直在強(qiáng)走特許經(jīng)營之路，實(shí)際上一直在沖擊特許經(jīng)營相關(guān)法規(guī)體系的嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性。因此，建議建立一套有關(guān)專營制度的法律體系，保障項(xiàng)目獲取的合規(guī)性，降低潛在風(fēng)險(xiǎn)；可以借鑒特許經(jīng)營的思路，但不能與嚴(yán)格意義上的特許經(jīng)營混為一談，打亂原有特許經(jīng)營的邏輯體系。

另外，由于屬地性水務(wù)企業(yè)特許經(jīng)營協(xié)議的缺失或者相關(guān)的法規(guī)制度不完善，帶來一系列關(guān)聯(lián)問題：比如政企權(quán)責(zé)邊界不是很清晰，越位行為時(shí)有發(fā)生；公共服務(wù)和公共管理的職責(zé)邊界比較模糊；價(jià)格調(diào)整不及時(shí)不到位。這些都對企業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展帶來不良影響，也不利于企業(yè)向用戶提升公共服務(wù)的品質(zhì)。建議國家層面盡快建立地方國企承接基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)投資運(yùn)營的整套相應(yīng)政策體系，以便指導(dǎo)地方政府與屬地性固廢水務(wù)企業(yè)補(bǔ)充完善相關(guān)協(xié)議，也可以借此機(jī)會(huì)，規(guī)范政企權(quán)責(zé)邊界，包括監(jiān)管邊界、投資邊界等，健全與之匹配的價(jià)格機(jī)制。

附件1  

專訪  北京市京都律師事務(wù)所高級(jí)合伙人  劉敬霞 律師

——PPP新機(jī)制對環(huán)保行業(yè)的若干影響

一、新機(jī)制采用新措施積極鼓勵(lì)民營企業(yè)參與

在2000年代開始的市政、環(huán)保市場化改革中，環(huán)保領(lǐng)域的領(lǐng)軍企業(yè)多數(shù)是民營企業(yè)、外商投資企業(yè)，比如北京的桑德、碧水源、曉清、金州等民營，威立雅、凱丹等外商投資企業(yè)。2014年開始的政府和社會(huì)資本合作之處，很多民營企業(yè)大舉拿下很多PPP項(xiàng)目，但后來也受困于PPP項(xiàng)目；外商投資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的雖然不多，但卻在此期間基于各種原因多數(shù)退出了市政、環(huán)保市場。

新機(jī)制分類施策，采用清單、控股等措施鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本優(yōu)選民營企業(yè)?！缎聶C(jī)制》對相關(guān)領(lǐng)域擬采取特許經(jīng)營模式推進(jìn)的項(xiàng)目，根據(jù)特性進(jìn)行分類施策：對于市場化程度高、公共屬性相對弱的垃圾處理、固廢處理、垃圾焚燒發(fā)電等項(xiàng)目，要求由民營企業(yè)獨(dú)資或控股；對于關(guān)系國計(jì)民生、公共屬性相對強(qiáng)的污水處理等項(xiàng)目，民營企業(yè)在項(xiàng)目公司的股權(quán)比例原則上不低于35%（在此股權(quán)結(jié)構(gòu)下，民營企業(yè)股東將享有“一票否決權(quán)”；對于即使少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷性的投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的項(xiàng)目，也要積極創(chuàng)造條件支持民營企業(yè)參與。而且，《新機(jī)制》還采用不窮盡列舉的方式制定了《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建項(xiàng)目清單》，對清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，也積極鼓勵(lì)民營企業(yè)參與。同時(shí)，該清單注明了2023年版，這也說明了清單將根據(jù)后續(xù)實(shí)踐情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

編輯：李丹