一、前言的前言

三月一雷，轟轟裂到十月八，一份業(yè)內(nèi)漸知卻始終未公開的文件下達(dá)到各省相關(guān)委、廳，使五年前被抑制的跌跌撞撞的財(cái)政模式PPP規(guī)則徹底終結(jié)，修修補(bǔ)補(bǔ)堵不住洞的十萬億的拉長版BT大船，新老劃斷，從此終告沉沒；今日之急急如律令的《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》的發(fā)布，是這幾個(gè)月領(lǐng)導(dǎo)筒子們加班加點(diǎn)又過了各部征求意見關(guān)，裝了馬達(dá)快馬加鞭來補(bǔ)位的一葉扁舟，將作為PPP市場化下一步走向所要依靠的各類文件之首：財(cái)政補(bǔ)貼方面被緊縮的特許經(jīng)營回歸、鼓勵(lì)創(chuàng)新和經(jīng)營性開發(fā)、民企外資被強(qiáng)推，是本舟的三大特征。

特許經(jīng)營為全部的PPP1.0的十年順暢，被PPP2.0的PFI之潘多拉盒子所打斷和沖散（詳細(xì)分析可根據(jù)2016年E20研究院發(fā)布的“PPP四分類”，鏈接：【獨(dú)家】E20研究院 薛濤：市政環(huán)保PPP年度盤點(diǎn)：分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局），C類項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)是以可用性付費(fèi)為內(nèi)核，以純政府付費(fèi)為表象的重工程、輕運(yùn)營的拉長版BT項(xiàng)目，帶來了建筑央企的兇猛，帶來了隱性負(fù)債的惡名，帶來了上市民企的覆滅，終究自己也在九年后（竟然沒扛到第十年）去“克”之時(shí)而亡。正本清源之PPP3.0的特許經(jīng)營王者回歸，是內(nèi)在市場規(guī)律的必然，也是行家所盼。然，曾經(jīng)PPP2.0的暴力沖擊，以及時(shí)過境遷的外部環(huán)境的變化，PPP1.0里大道至簡無為而治的內(nèi)洽和流暢，就像受傷的愛情，已經(jīng)回不到過去，政企兩方都需要更高的能力才能把日子過下去了。

打住，那個(gè)混跡PPP二十年的傷感老文青退下，E20和伙伴專家正式開始評(píng)論這份重要的文件：

二、正式的前言

1. PPP2.0產(chǎn)生的三大問題

本次以發(fā)改委牽頭，由發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的PPP新規(guī)，本質(zhì)是2003年全面啟動(dòng)的特許經(jīng)營模式的回歸。在PPP2.0的9年里，特許經(jīng)營被矮化。出現(xiàn)了?大規(guī)模純政府付費(fèi)項(xiàng)目所帶來的地方政府隱債高企和重工程輕運(yùn)營問題；?民營企業(yè)參與意愿和參與度大幅下降的問題；?PFI財(cái)務(wù)性管控思維泛化對(duì)原本成熟特許經(jīng)營模式的“傷害”問題，而這些問題，也正是本新規(guī)試圖解決的一些問題。但需要注意的是，本新規(guī)及未來可能發(fā)布的其他配套文件，并不算對(duì)特許經(jīng)營制度的一次全面升級(jí)，而是為了應(yīng)對(duì)PPP政策空窗期，出臺(tái)的以針對(duì)性、彌補(bǔ)性和操作性為主的補(bǔ)丁文件。文件中對(duì)于E20長期關(guān)注的特許經(jīng)營中諸多重要問題并未來得及全面理順，如價(jià)費(fèi)機(jī)制，如想做到理順前者必須得特許經(jīng)營二分（鏈接：傅濤：PPP的熱與惑----關(guān)于PPP目的及概念的再認(rèn)知），又如特許經(jīng)營與專營的二分。

2. 本文件的針對(duì)性糾偏

（1）針對(duì)PFI項(xiàng)目帶來的隱性債務(wù)問題，及重工程輕運(yùn)營問題，2018年以來的抑制一直糾集在政府補(bǔ)貼上，本質(zhì)原因是什么叫運(yùn)營一直很難定義。新規(guī)中“聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目”的運(yùn)營期的財(cái)政補(bǔ)貼只能補(bǔ)運(yùn)營的相關(guān)規(guī)定，是對(duì)價(jià)格機(jī)制提升的動(dòng)力但也是極大的挑戰(zhàn)，如果價(jià)格機(jī)制不到位，會(huì)對(duì)市場化項(xiàng)目發(fā)起產(chǎn)生有悖于初衷的抑制作用，運(yùn)營類項(xiàng)目該上還是必須要上，BOT不行就ABO吧！新規(guī)中的管控范圍擴(kuò)充到了所有涉及政府補(bǔ)貼項(xiàng)目，文件中要求“政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營成本、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本?！泵鞔_規(guī)定財(cái)政補(bǔ)貼只能補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本，這跟之前傳統(tǒng)特許經(jīng)營中，“市政六項(xiàng)”補(bǔ)貼不區(qū)分運(yùn)營費(fèi)用和建設(shè)費(fèi)用有很大區(qū)別。如果嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定實(shí)施，將會(huì)使項(xiàng)目范圍大幅收縮。當(dāng)然，E20研究院判斷該條規(guī)定在具體項(xiàng)目實(shí)施中存在一定灰度空間，需要具體情況具體分析，充分認(rèn)識(shí)使用者付費(fèi)的底層邏輯，具體分析參見下文詳細(xì)分析。

（2）PFI的性質(zhì)導(dǎo)致主要參與主體最終演變?yōu)橐源笮徒ㄖ脱肫鬄橹?，同時(shí)由于傳統(tǒng)的基礎(chǔ)公共服務(wù)（污水處理、垃圾焚燒等）逐步走向成熟，大型化、標(biāo)準(zhǔn)化及普適性的服務(wù)模式使項(xiàng)目的基本收益逐步下降，最終融資成本成為企業(yè)競爭中的主要因素。央企、國企的融資成本優(yōu)勢(shì)及對(duì)大型項(xiàng)目的追逐，使民營參與PPP的占比大幅下降。在此現(xiàn)狀下，文件中提升出“優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與”，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目民企、外資的參與程度做了具體要求，是對(duì)國家鼓勵(lì)推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展國策的積極響應(yīng)。當(dāng)然，無論是針對(duì)鼓勵(lì)民營控股的領(lǐng)域，還是民營占股35%以上的領(lǐng)域，文件并未作出十分強(qiáng)制的規(guī)定，尤其固廢領(lǐng)域，在具體執(zhí)行過程中全面落地難度很大。當(dāng)然，在鼓勵(lì)民營企業(yè)參與的大方針下，對(duì)民營企業(yè)而言，更可以憑借自身品牌和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在項(xiàng)目競爭中獲得更多參與的機(jī)會(huì)，同時(shí)，簡單再次回到重資產(chǎn)未必是唯一的姿勢(shì)。國企和民企合作，可以相互吸收對(duì)方的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，通過技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、合作模式創(chuàng)新，來實(shí)現(xiàn)雙贏，這里面的磨合還需要更深入的探索。特別值得注意的是，在我們的圈層企業(yè)中，已在海外上市（尤其包括香港上市）的企業(yè)，其海外上市融資平臺(tái)將被視為外資，因此在項(xiàng)目角逐中不受該規(guī)定的限制，水務(wù)固廢的十大影響力企業(yè)里各占一小半比例的H股的A方陣國資巨佬，在新政下兼具了外資身份等同于民企待遇，所謂左右逢源。具體分析請(qǐng)見下文。

（3）出于對(duì)PFI項(xiàng)目管控的必要，需要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用和維護(hù)費(fèi)用采用嚴(yán)格成本核定模式，但這種財(cái)務(wù)性的管控模式被會(huì)計(jì)思維引導(dǎo)，泛化到特許經(jīng)營項(xiàng)目中，是對(duì)特許經(jīng)營犯下的最嚴(yán)重的錯(cuò)誤，也忽略了成熟BOT項(xiàng)目中服務(wù)質(zhì)量考核模式及其背后的激勵(lì)相容的原則，不利于特許經(jīng)營市場化本應(yīng)帶來的效率提升。由此，社會(huì)資本在項(xiàng)目實(shí)施過程中，缺乏技術(shù)創(chuàng)新和效率提升的動(dòng)力，對(duì)特許經(jīng)營和市場化的內(nèi)核帶來了嚴(yán)重傷害。本文件中提到“支持創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方式”為社會(huì)資本技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，以及民企與國企合作機(jī)制創(chuàng)新提供了政策依據(jù)。企業(yè)可以通過技術(shù)創(chuàng)新降本增效，或者商業(yè)模式創(chuàng)新，或者兩者相結(jié)合，獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營者所有。另外，國企和民企合作中，可以利用各自優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新合作模式，一方面解決民企參與度的問題，一方面可以通過風(fēng)險(xiǎn)收益分配原則，各有獲益。這將大大扭轉(zhuǎn)之前PFI監(jiān)管模式對(duì)特許經(jīng)營效率提升不利的局面。我們非?？春眠@方面的積極意義，E20一直認(rèn)為運(yùn)營效率的提升才是市場化的本意，未來，E20研究院將積極配合環(huán)保界同仁一起來推動(dòng)行業(yè)實(shí)踐中，全面落實(shí)本款要求。

編輯：李丹