美國是世界上第一個出現(xiàn)光化學煙霧事件的國家，也是第一個立法管控VOCs的國家，其VOCs的研究工作最深入、管控也最嚴格。因此本文主要從美國VOCs治理管控的政策歷程、標準和經(jīng)濟管理手段三方面進行探討。

管控政策的發(fā)展歷程

美國VOCs的治理最早開始于1943年7月某天洛杉磯居民在清晨中感受到空氣中強烈的味道，于是VOCs的研究和治理就拉開了序幕，治理過程持續(xù)好幾十年，曲折漫長。從圖1中可以看出，美國VOCs的排放量經(jīng)過幾十年的管控，在2001年左右開始降到較低水平，相應的臭氧的空氣質(zhì)量也在逐年改善（圖2）。管控政策的發(fā)展可以分為三個階段。

第一階段——VOCs早期整體管控階段

20世紀80年代之前，VOCs一詞是比較少見的，當時主要使用碳氫化合物(Hydrocarbon)，或碳氫化合物和有機溶劑這一名詞。在這一階段，主流觀點認為碳氫化合物以氣態(tài)形式存在于大氣中，其中很多可以參與光化學反應從而引發(fā)大氣光化學污染。于是美國EPA于1971年頒布了1h光化學氧化劑的環(huán)境空氣質(zhì)量標準(36FR8186)，其限值為0.08ppm。

這一階段美國已經(jīng)對管控有機物的反應性有所察覺，美國空氣污染控制局或美國EPA在一系列文件中提出，“使用有機物替代的措施來降低光化學氧化劑的環(huán)境濃度是有效的”，并且在某些光化學污染嚴重的地區(qū)已經(jīng)出臺碳氫化合物反應性管控政策，如洛杉磯于1966年頒布了66規(guī)定(Rule66)以限制有機溶劑的排放。1970年，在碳氫化合物減排的指導性文件《碳氫化合物和有機溶劑控制技術》(AP-68)中，將推薦的控制技術分為末端治理技術和反應性控制技術兩大類，其中，反應性控制技術指的是“使用光化學反應活性較低的物質(zhì)”。

雖然EPA對于豁免或替代總體持支持態(tài)度，但是由于對VOCs反應性的認識不足，因此并沒有頒布明確的政策或措施，還僅僅停留在設想的階段。

第二階段——豁免政策階段

在這一階段，EPA確認光化學氧化劑中最重要的組成部分就是臭氧，其主要前體物就是VOCs和氮氧化物(NOx)。EPA認識到VOCs反應速率存在差異，并且已有的數(shù)據(jù)和信息表明只有極少數(shù)的VOCs可以免于管控。這個觀點對該階段的VOCs管控政策產(chǎn)生了重要影響。VOCs控制技術指南(CTGs)系列以及《VOCs控制推薦政策》是該階段最重要的VOCs管控政策．

（1）CTGs

CTGs強調(diào)傳統(tǒng)的VOCs控制措施，其認為，增加處理設施和改進生產(chǎn)工藝的管控措施要比VOCs豁免或替代等反應性管控措施更有效。如在《VOCs控制技術卷Ⅱ:金屬罐、電磁線圈、紙張、纖維、乘用車以及輕型貨車的表面涂層》中提到，末端治理、涂料改性和過程控制這三個技術是“切實有效的”減排技術，因為這三個技術大幅減少了排放到大氣中的VOCs的量;而溶劑替代技術雖然一定程度上能降低光化學氧化劑的環(huán)境濃度，但實質(zhì)上并沒有減少有機物的排放量。

（2）VOCs控制推薦政策

1977年7月EPA頒布了《VOCs控制推薦政策》，開啟了VOCs豁免之路，因此也被稱為豁免政策。該政策將VOCs分為反應性的和微反應性的兩大類:反應性的化合物作為VOCs接受管控，而微反應性的則可以免于管控。第一批豁免物質(zhì)包含了4種化合物———甲烷、乙烷、1，1，1三氯乙烷和三氯氟甲烷。隨著反應性研究的深入，越來越多的化合物被豁免。數(shù)據(jù)顯示，截至1992年，共有21種(類)化合物被豁免。

總體而言，該階段是對于VOCs反應性進一步深入的階段，實現(xiàn)了有機物替代從設想到作為一項正式管控政策頒布并實施的轉(zhuǎn)變，在傳統(tǒng)減排方式的基礎上，開始了豁免或替代減排的道路。

第三階段——豁免政策與具體反應性政策階段

1990年《清潔空氣法修正案》實施，關注點從以往的單一VOCs控制轉(zhuǎn)為VOCs和NOx的協(xié)同控制，在制定光化學污染達標策略時，EPA突出了污染物綜合評估的需求。

該階段是VOCs反應性研究最為深入的階段，EPA對反應性管控政策的重視程度不斷加強，并于2005年9月頒布了《臭氧州實施計劃中控制VOCs的臨時性指南》，是該階段最重要的管控政策。該指南鼓勵各州在頒布自己的州實施計劃以滿足臭氧的環(huán)境空氣質(zhì)量標準時，還應充分考慮最新的VOCs反應性的研究進展。該指南還指出，EPA在繼續(xù)實施豁免政策的同時，還需鼓勵臭氧持續(xù)不達標地區(qū)采用基于具體VOCs反應性的管控政策，并提出以下建議措施:

完善精確的具體物種的VOCs排放清單:鼓勵各州完善VOCs排放清單，包括具體VOCs物質(zhì)的排放量估算，而不是VOCs總量估算。

優(yōu)先使用具體VOCs反應性指標的控制措施:使用反應活性指標和具體VOCs物種排放信息，可計算出降低臭氧環(huán)境濃度的成本，進而以較小的代價實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達標。

采用特定控制措施控制高反應性VOCs的排放:監(jiān)管高反應活性的VOCs比監(jiān)管所有VOCs物質(zhì)更有效果。

鼓勵使用VOCs替代物質(zhì)和反應性加權排放限值:對于一些重要的VOCs排放行業(yè)，如油漆、涂料和黏合劑等，生產(chǎn)商可通過優(yōu)化工藝進而改變物質(zhì)組分和VOCs的總排放量。

可以看出，豁免政策仍然屬于基于排放量管控的、致力于管控所有VOCs(考慮豁免)的減排方式，而具體反應性政策是根據(jù)具體物質(zhì)(不考慮豁免)反應性的不同而區(qū)別對待，因此該指南的發(fā)布標志著EPA反應性政策的重大轉(zhuǎn)變。

（1）豁免政策

EPA在起初的豁免政策中，共豁免了21種(類)物質(zhì)，成為第一次反應性定義的組成部分，之后至2016年通過定義修訂又陸續(xù)豁免了40種(類)物質(zhì)，豁免政策頒布后豁免物質(zhì)匯總見圖3，可以看出，反應性定義中的豁免物質(zhì)與豁免政策保持同步。

（2）具體VOCs反應性的管控政策

20世紀90年代初，CARB(加州空氣資源委員會)就已經(jīng)開始出臺了基于VOCs反應性來制定的相關政策法規(guī)。CARB于1991年將MIR值納入到低排放量機動車與清潔能源單種VOCs排放量的核算政策法規(guī)中。

編輯：張偉