時間： 2018-03-26 10:10
來源： 環(huán)境經(jīng)濟雜志
作者： 薛濤、趙喜亮
摘要：作為全面性改革的PPP，摸索中前進，行穩(wěn)致遠務(wù)必規(guī)范。史部長九月講話拉開了規(guī)范季的大幕，講話中強調(diào)在PPP中要重運營，但什么是真正的運營?有維護就可以叫運營?工程建設(shè)達標就算物有所值和績效達成?PPP中風險共擔的“命運共同體”又在哪里?PPP進入規(guī)范季以來，各界對PPP要走向規(guī)范、走向運營、走向績效進行了解讀，本文將嘗試從大家所忽略的產(chǎn)業(yè)視角來看中國特色PPP的發(fā)展之路，供業(yè)界參考。
PPP進入規(guī)范季以來，各界對PPP要走向規(guī)范、走向運營、走向績效進行了解讀。全面掌握PPP新的政策走向，對PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用具有重要的意義。
所謂規(guī)范，比較容易理解，但什么是真正的運營?有維護就可以叫運營?工程建設(shè)達標就算物有所值和績效達成?PPP中風險共擔的“命運共同體”又在哪里?
本文嘗試添加了大家所忽略的產(chǎn)業(yè)視角來看中國特色PPP的發(fā)展之路——僅僅守住傳統(tǒng)特許經(jīng)營之范疇很難適應(yīng)國情，需更強調(diào)將“長期公共服務(wù)質(zhì)量、效率提高”確定為唯一目標，需要非運營項目的維護部分具有轉(zhuǎn)變?yōu)榭山蛹{的“準運營”的可能和必要性，需要項目本身具有強壓力、強約束、長期性的維護績效，并與項目前端的設(shè)計、建設(shè)緊密相關(guān)，實現(xiàn)“三合一”即規(guī)劃設(shè)計、投資建設(shè)和長期運營維護。
風暴之下該深思PPP初心
自PPP陡然走入規(guī)范季，“短期工程化、融資債務(wù)化、邊界模糊化”的PPP三化風險引起各方高度重視?！蛾P(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(92號文)和《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風險管控的通知》(192號文)等一系列規(guī)范PPP文件的出臺，在地方政府、社會資本和金融機構(gòu)產(chǎn)生了不小的震動，也讓PPP未來的走向更撲所迷離。
實際來說，自國發(fā)〔2014〕43號文以來，PPP在我國雖處于初級階段，但已初步建立了一個較為全面的體系。更重要的是，國家層面、地方政府、社會資本、金融機構(gòu)都意識到，規(guī)范的PPP不僅能有效控制地方債務(wù)，還能提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。
實現(xiàn)這一目標，應(yīng)該回歸PPP的初心。筆者一直強調(diào)，PPP應(yīng)該冠以“長期”二字。第一，PPP項目本身存續(xù)期長達十年以上，如果僅是前期為了獲得一個合格的工程，通過嚴謹?shù)恼袠肆鞒碳纯蓪崿F(xiàn)，所以真正實現(xiàn)物有所值就必須要拉長到十年以上的時間單位來評估;第二，公共服務(wù)是本，基礎(chǔ)設(shè)施是載體，不實現(xiàn)長期公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提高，基礎(chǔ)設(shè)施很難說有何意義。
PPP作為一個以政企分離和透明化為目標的系統(tǒng)化大型改革措施，在近幾年的快速發(fā)展中也出現(xiàn)了一些問題。原因之一，就是本輪PPP發(fā)端于國發(fā)〔2014〕43號文，受制于央地、部委和所有制這三大關(guān)系的國情——PPP所背負的替代地方違規(guī)舉債模式的動機和地方政府債務(wù)剛性兌付的國情，與國際上推行PPP的出發(fā)點不同(詳情請點擊：薛濤：中國特色三大關(guān)系決定PPP國情)。
推進PPP必須考慮我國國情，在降低地方政府債務(wù)風險的同時滿足其融資基礎(chǔ)需求，并實現(xiàn)“公共服務(wù)長期供給質(zhì)量和效率的提高”這一根本目的，是決策者與研究者應(yīng)該繼續(xù)高度重視的問題。在當前的形勢下，結(jié)合領(lǐng)域?qū)嵭Ь唧w分析PPP項目如何優(yōu)化是當務(wù)之急，否則很難走出“一放就亂，一收即死”的惡性循環(huán)。
市政環(huán)保PPP的四分類理論
據(jù)E20環(huán)境平臺數(shù)據(jù)中心統(tǒng)計，2017年3月財政部PPP入庫環(huán)保類項目占比超過1/3，可見市政環(huán)保之于PPP的重要性(詳情請點擊：薛濤演講實錄： PPP萬余大數(shù)據(jù)揭秘PFI影響下水務(wù)市場大變局)。不妨來看一下，筆者一年前提出的新的市政環(huán)保PPP分類理論(如圖1所示)，這個理論雖暫未涵蓋捆綁商業(yè)要素的復(fù)合型項目，但此類項目有些接近A類項目的某些特點(相關(guān)文章鏈接：財政部PPP中心約稿：市政環(huán)保PPP年度盤點 分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局)。
圖1 E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖
在圖1中，A類狹義特許經(jīng)營項目，通常是直接向非政府的最終使用者收費，比如供水、供氣等領(lǐng)域;由社會資本承擔需求風險是其根本特征，授予其壟斷經(jīng)營是標配的基本屬性;授予其壟斷經(jīng)營權(quán)后，基于公共服務(wù)屬性的監(jiān)管特征和對公共利益的保障是核心，此處具有很強公共權(quán)益性質(zhì)的監(jiān)管，與B、C、D類項目更多基于市場買賣關(guān)系的監(jiān)管本質(zhì)完全不同。
B類政府付費類特許經(jīng)營項目，雖然會涉及部分使用者付費，但實際交易中屬于政府直接向社會資本方付費的模式，如污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域。筆者更認為它是一種專屬狹義BOT的政府付費模式，此類項目的基本特征是社會資本并未承擔需求風險，而是由政府方來承擔。從這點來看，A類和B類項目內(nèi)涵本質(zhì)上有著巨大的分別，可以說僅僅只有A類項目才具有特許經(jīng)營中“特許”和“經(jīng)營”這兩個核心概念最準確的定義。
C類政府付費PFI類項目，經(jīng)營和運營屬性較弱，目前多僅為維護性質(zhì)，如管網(wǎng)、未含污水的黑臭水體治理等領(lǐng)域。這類項目不再使用以單價競標和以量計價的模式，而是采用了可用性付費的方式，隨之帶來了“工程化導(dǎo)向”(背離了上述長期服務(wù)的目的)和“負債問題”。當前，92號文對績效捆綁建設(shè)投資的要求，顯然是針對此類項目前期的一些機制缺陷而進行優(yōu)化。
主觀上，C類項目不夠安全(與A、B、D類項目不同，施工完成代表PFI項目責任基本完成)，因為PFI項目沒有運營屬性，所以社會資本不具有對應(yīng)終止服務(wù)的隱性權(quán)力，社會資本與地方政府之間的粘合度遠不如其他3類項目，在動機上也促成了社會資本依靠工程利潤套現(xiàn)保本的訴求。
編輯： 程彩云
目前在中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學(xué)位，此前分別在武漢大學(xué)和北京大學(xué)光華管理學(xué)院獲得理學(xué)學(xué)士和工商管理碩士學(xué)位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學(xué)兼職教授，華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師，天津大學(xué)特聘講師，并兼任北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜?、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團負責世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。
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