時間： 2015-04-15 17:31
來源： 中國水網(wǎng)
作者： 薛濤
隨著經(jīng)濟增速放緩，中國政府在債務(wù)高企的同時，財政收入也在減速，收支矛盾凸顯。2014年全國財政收入同比增長8.6%，創(chuàng)23年來新低。而截止至2013年6月底，全國各級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)20.70萬億元人民幣。2014年P(guān)PP元年以來，對PPP淪為地方政府融資工具的擔(dān)憂之聲不絕于耳，十多省份出臺的PPP項目總投資計劃已接近兩萬億元。這些規(guī)模龐大的PPP項目中，有相當(dāng)部分目前只是規(guī)劃，尚未開始運作，而當(dāng)這些項目進行運作后，急需對地方政府財政承受能力進行論證和評估。于是，4月14日，期待已久的財政部21號文之PPP 財政承受力評價閃亮登場。
一、21號文構(gòu)筑了PPP項目的“天”（天花板），也構(gòu)筑了PPP項目的“地”（地方政府支付信用）
文件本身對地方政府通過PPP方式融資的額度和方式給與了個規(guī)范，此項內(nèi)容的意義已由多方評論，不再贅述，政府未來預(yù)算走向長期化、科學(xué)化、公開化和計劃性的趨勢依然不變，除了文件本身約束了地方政府的PPP融資天花板這個“天”以外，很重要的另一個作用，其實是在通過制度化建設(shè)和政府財務(wù)報表體系的重構(gòu)，尤其是每一年度全部PPP項目都納入預(yù)算的規(guī)定，即凡是通過財政可承受能力論證的PPP項目均進入政府一般公共預(yù)算，納入公共預(yù)算也意味著PPP支付將被人大監(jiān)督，通過公開和科學(xué)計劃性，試圖解決長期詬病的地方政府支付信用問題，這是PPP項目未來能夠健康發(fā)展的基礎(chǔ)，也就是PPP項目的“地”。
二、天花板到底有多高：個人估計直接依賴政府補貼拉動的PPP新設(shè)項目約為3萬億
根據(jù)2015年兩會預(yù)算，中央本級一般公共預(yù)算支出約為2.5萬億元,地方一般公共支出預(yù)算（含中央轉(zhuǎn)移支付部分合計）約14.5萬億元。而地方14萬億的“總盤子”，如果其10%，即1.4萬億，可以僅僅完全依賴政府補貼方式拉動的PPP項目總規(guī)模，理論上的“天花板”可以達到14萬億以上。
以兩個城市作為具體的樣本。北京，一般公共預(yù)算約為2200億元, 而洛陽市級一般公共預(yù)算約為100億元；可以知道，北京市可以同期開展的純公益PPP項目的最大限度是2000億元左右，而洛陽則是100億元。
不過，地方政府是否有10%的一般公共預(yù)算余糧可以拿來購買PPP的服務(wù)，則要具體分析，對于地方政府負債已經(jīng)過高的城市，PPP項目的規(guī)模將受到極大限制；此外，還要考慮到十多年特許經(jīng)營改革以來，積累的PPP支付項目也占用了上述額度，實際上新增PPP項目的天花板，個人估計，應(yīng)該只有理論值的2成。
廣發(fā)證券李茂年先生給出基于歷史經(jīng)驗對比法的另一種算法，中央公共預(yù)算的2.5萬億，10%為2500億，假定一半用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，參考國家統(tǒng)計局顯示2013年國家預(yù)算內(nèi)資金占全社會固定資產(chǎn)投資4.5%，則拉動PPP項目為2.8萬億。
考慮到經(jīng)濟下滑情況下的“保七戰(zhàn)役”，個人對PPP天花板的估計在3萬億元。
三、省財政廳將在PPP項目的管理中發(fā)揮更大的作用
第六條 各級財政部門（或PPP中心）負責(zé)組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負責(zé)匯總統(tǒng)計行政區(qū)域內(nèi)的全部PPP項目財政支出責(zé)任，對財政預(yù)算編制、執(zhí)行情況實施監(jiān)督管理。
第二十五條 每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。
四、純公益項目完全被納入PPP范圍，為在PPP范疇內(nèi)落實69號文的環(huán)境修復(fù)類項目的購買公共服務(wù)和環(huán)境績效合同服務(wù)落地鋪平道路
大家可以對比財政部76號文”關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知”的相關(guān)描述:
“（二）確定示范項目范圍?！骷壺斦块T要重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，……優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。
（五）完善項目財政補貼管理。對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當(dāng)補貼。”
可以看到，財政部76號文乃至后期的國發(fā)60號文“第二款創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運營機制”和“第四款推進市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運營市場化”中，對包括具有巨大市場需求的環(huán)境修復(fù)類的純公益項目的PPP和購買服務(wù)均采取了遮遮掩掩的陳述方式，PPP首先還是鼓勵在有收益的項目或者準公益的項目中進行。但是，在國發(fā)69號文中，伴隨著第三方治理包括政府購買環(huán)境公共服務(wù)和大力推進環(huán)境績效合同服務(wù)被明確寫入之后，（具體參見“薛濤簡評國發(fā)69號文之第三方治理”）。本條文中，歷史性的，將純政府付費(即純公益項目)明確納入了PPP推進的范圍，而這，是國發(fā)69號文的方向的進一步落實。環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域的PPP市場，正從各地模糊的嘗試，走向被中央部委明文確認。
編輯： 李曉佳
目前在中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學(xué)位，此前分別在武漢大學(xué)和北京大學(xué)光華管理學(xué)院獲得理學(xué)學(xué)士和工商管理碩士學(xué)位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，北京易二零環(huán)境股份有限公司總經(jīng)理，湖南大學(xué)兼職教授，華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師，天津大學(xué)特聘講師，并兼任北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜摇腿麪柟s亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員、中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會垃圾焚燒專家委員會委員。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔(dān)任上海城投、中建環(huán)能等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團負責(zé)世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。
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