時間： 2017-04-13 14:36
來源： 中國水網(wǎng)
作者： 薛濤
上圖就是我根據(jù)各類項目的特征和核心邏輯所進行的重新分類，詳細解釋需要一個小時，詳細的大家可以參見去年年底財政部向我約的稿件(點擊→薛濤：環(huán)保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局)。總體來看，PPP項目分析中首先應(yīng)該排除掉一般的輕資產(chǎn)的項目，也就是圖上所示的d類的項目。比如說垃圾清掃、環(huán)境監(jiān)測、河道保潔，把這些不涉及基礎(chǔ)設(shè)施，不需要大量的融資投資的項目，其實是以前PPP之前就存在的政府購買服務(wù)，可以先排除在外。而目前財政部、發(fā)改委發(fā)布各種條文來推動和約束狹義的PPP項目主要是a、b、c這三類。
a類項目非常容易理解，就是供水以及燃氣等項目。我認為它們是最純粹的特許經(jīng)營，或者稱之為狹義的特許經(jīng)營，是在政府高度監(jiān)管下直接向非政府類用戶收費的政府監(jiān)管型特許經(jīng)營。這類項目的社會資本直接面對用戶，包括居民進行收費，同時具有幾個特點:第一、這類項目有真正的壟斷權(quán)。比如特許經(jīng)營企業(yè)做供水項目，政府一般都會明確授予一個區(qū)域性的獨家壟斷權(quán)，其他企業(yè)不能參與。第二、這類項目的價格調(diào)整是聽證會決定的，由民眾參與。第三、政府在上監(jiān)管，社會資本直接面向用戶服務(wù)，是一個正三角形的三元關(guān)系。
b類項目和a類項目一起，在2004年住建部啟動特許經(jīng)營改革后成功推廣，并都被成為特許經(jīng)營項目。但兩者內(nèi)涵有本質(zhì)區(qū)別，這個區(qū)別曾一直被忽視，這也是我當年曾呼吁將環(huán)保踢出特許經(jīng)營的原因。(點擊：薛濤：DUANG! 為了純潔隊伍，該把環(huán)保踢出特許經(jīng)營范圍了!)b類項目我們定義為政府購買服務(wù)型特許經(jīng)營，常見的包括污水、垃圾、餐廚等。這類項目與a類(狹義的特許經(jīng)營)的共同特點是都可以以量計價，或者基于供水量、污水量，我們都以噸水價格計費，這是他的典型特點。但是，b類項目由政府直接付費給社會資本(無論政府是否另有收費來源，實際上都是財政兜底)，BOT是這類項目常常采用的方式，包含著對最低保底供應(yīng)量照付不議的承諾，以及清晰的項目邊界，帶來了這類項目很穩(wěn)定的收益預(yù)期。
b 類項目相對最穩(wěn)定的收益預(yù)期還來自一個因素，我稱之為“產(chǎn)權(quán)屬性”。a、b類項目區(qū)別于c類項目的核心特點是他們都有很強的產(chǎn)權(quán)屬性——簡言之即為“關(guān)閉權(quán)”。也就是說，這兩類項目如果地方政府出現(xiàn)惡意違約，社會資本理論上可以關(guān)停所運營項目的基礎(chǔ)設(shè)施，即污水處理廠，供水廠，也可以關(guān)閉垃圾焚燒廠，這樣的案例我們曾經(jīng)有過報道。由于這些基礎(chǔ)設(shè)施影響城市運轉(zhuǎn)，使得社會資本參與項目相對安全。我和云南水務(wù)投資股份有限公司執(zhí)行董事、總經(jīng)理于龍曾經(jīng)一起在中金證券的策略會上發(fā)言，他在談到這個問題時候也說到：“我在水環(huán)境項目當中特別強調(diào)適度配比運營性資產(chǎn)。”這個就是分類表里切割所用的運營屬性。a類、b類項目都具有可運營性，而a類項目更具有直接經(jīng)營型，可以用經(jīng)營屬性將a、b類項目進行區(qū)分。
于龍(左一)和薛濤在中金策略會
除a、b類項目之外，伴隨著水十條、黑臭水體治理和PPP革命而產(chǎn)生的大量項目是c類PFI項目。c類項目即不具備經(jīng)營性和“可關(guān)閉性”，因而他不具有“安全性”。也就是說，黑臭水體以及海綿城市項目，支付信用必須依賴政府承諾和協(xié)議，社會資本方無法關(guān)閉“黑臭水體”，也無法關(guān)閉一個“海綿城市”，以此類推也不能關(guān)閉其他類似的c類項目，這類項目社會資本會要求其PPP程序特別嚴謹，不入庫的社會資本就不敢參與。這類項目是PPP2.0時代最顯著的特征，而這類項目的其他屬性又引申出了更復(fù)雜的問題。
此前提到過，c類項目跟a、b類項目的最大區(qū)別是無法以量計價，難以在項目邊界以量及其對應(yīng)的質(zhì)為基礎(chǔ)簡單進行績效考核。鑒于此，對于c類項目，財政部從西方引進了“可用性付費”，本質(zhì)上是工程竣工以后，達到工程的可用性為要求，在十到十五年之內(nèi)支付社會資本費用，所以c類項目長得就會有點象拉長的BT項目。
PPP2.0時代，c類項目的大量產(chǎn)生，帶來了建筑類央企(并非所有的國企和央企)的“野蠻”(非貶義)進入，對整個環(huán)保行業(yè)產(chǎn)生巨大的沖擊。建筑類央企及園林上市公司在其中參與得非常活躍，拿到大量訂單，也與這類項目的還款模式所建立的商業(yè)模式有直接相關(guān)性，后面會有數(shù)據(jù)證明。
五、abcd分類對應(yīng)水項目的分類
在了解a、b、c分類后，將其與之前四類泛環(huán)保PPP項目類型中的水領(lǐng)域項目進行對應(yīng)，這個需要對水項目作進一步的細分：一級菜單如前所述;二級菜單，包括供水、污水，供排水，以及水環(huán)境所包含的四大類項目，值得注意的是，同為c類項目之間的不同細分類型項目的性質(zhì)仍存在一些細微的差別。第一個核心的問題就是績效，是不是對十到十五年水質(zhì)的改善、維護和保持有嚴格約束?這也給企業(yè)參與帶來技術(shù)方面的難度和壓力。能否形成類似于污水處理廠等b類項目清晰可見的運營績效考核模式，也是對參與企業(yè)在未來的競爭格局中能力要求的差別所在。如果沒有長期運營績效約束，以施工擅長的公司進入壓力就更小，在傳統(tǒng)格局打破中更容易獲得“平等”的競爭地位。如果有較強的復(fù)雜性，有硬性的十到十五年持續(xù)的環(huán)境改善的要求，傳統(tǒng)的水務(wù)運營公司更容易找到他的位置。
為了能夠分析出上述的差別，在此又把水環(huán)境的項目分成兩種，第一種績效壓力比較大的，包括農(nóng)村污水、黑臭水體和海綿城市。與之對應(yīng)第二種是績效壓力相對小的，例如景觀，比如做一個引水渠邊的綠化，修建一個簡單的公園或廣場，這些都被包裝成環(huán)保項目，實際上這類項目對于企業(yè)技術(shù)能力的要求是不一樣的。對于環(huán)保技術(shù)能力要求越低，BT時代活躍的建筑類公司越能找到自己的位置。表格的最右側(cè)可以看到與之對應(yīng)的PPP項目a、b、c分類，有時會存在兩種PPP類型。
編輯： 趙凡
目前在中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經(jīng)濟學院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜?、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心化學品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導師、中央財經(jīng)大學政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團負責世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導等方向。
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