流域治理一直是我國環(huán)境治理中的難題。隨著環(huán)境治理工作的推進，公眾對于環(huán)境治理效果的期望越來越高，促進以點為基礎的環(huán)境治理項目產(chǎn)生出整體流域治理效果，應該成為流域管理工作的新常態(tài)。因為跨區(qū)域、跨部門、多層級、跨時間，流域治理比單個城市的環(huán)境治理更加復雜，更具挑戰(zhàn)性，在治理過程中始終存在責任主體不清、治理效果難以保障等現(xiàn)象。

　　一、流域管理也在步入新常態(tài)

　　投融資體制改革深刻影響流域治理，公眾參與活動直接影響環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，資本市場對環(huán)保產(chǎn)業(yè)有很高預期，有利于增強環(huán)保企業(yè)融資溢價能力，擴大環(huán)保領域的資金來源。

　　一直以來，環(huán)境治理主要是地方政府的事權。正如新《環(huán)境保護法》規(guī)定，“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責。”中央主要制定生態(tài)功能區(qū)劃、進行總量管理等，運用“三同時”制度、環(huán)境影響評價制度、排污權交易等各種行政、經(jīng)濟手段推動管理。環(huán)境管理的思路也主要是不斷對地方政府加壓。

　　然而，事權和財權的不對等在環(huán)境管理領域非常明顯。在財權上，屬于中央職權范圍內(nèi)的事務資金相對充足，而地方政府職權范圍內(nèi)的事務資金相對缺乏。除了轉移支付外，環(huán)境治理90%的事權屬于地方政府。地方投融資平臺過去很大一部分資金，被地方政府用于水務、垃圾處理、生態(tài)修復等。

　　隨著一系列文件的出臺，我國投融資體制進入改革的快車道。《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》中，諸多條款都與環(huán)保產(chǎn)業(yè)直接相關，涉及基礎設施、環(huán)保與生態(tài)建設領域的投融資體制改革?！秶鴦赵宏P于加強地方政府性債務管理的意見》等文件發(fā)布后，地方投融資平臺的清理，無疑也將改變地方政府環(huán)境保護、流域治理投融資來源的結構，對環(huán)境治理結構與流域管理產(chǎn)生深刻影響。

　　同時，越來越多的公眾參與活動直接影響環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。新《環(huán)境保護法》第五章專門對“信息公開與公眾參與”作出具體規(guī)定，確定公眾依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利。

　　公眾對于環(huán)境治理的效果也提出了更高的要求，不只關注COD、BOD等減排指標，而是直接關注環(huán)境治理的效果，關注能否下河游泳，能否看到藍天白云。信息公開、公眾參與、公眾對于環(huán)境治理效果的渴望成為環(huán)境治理領域的大環(huán)境。

　　此外，資本市場也在推動環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著新三板的擴容、上市核準制向注冊制的轉變，環(huán)保產(chǎn)業(yè)大資本時代的到來，一批科技企業(yè)有望迅速上市并發(fā)展壯大，成為治理環(huán)境的重要力量。而目前資本市場對環(huán)保產(chǎn)業(yè)有很高的預期，也將有利于增強環(huán)保企業(yè)的融資溢價能力，擴大環(huán)保領域的資金來源，加強環(huán)保產(chǎn)業(yè)的力量。

　　二、流域管理難在哪兒？

　　流域的環(huán)境治理還缺乏一個職能齊全、權限充分的流域機構來負責協(xié)調各行政區(qū)劃間的分工與配合，許多歷史遺留問題無法確定治理責任主體。

流域管理具有不同于市政管理的三大特點。

一是流域治理問題涉及多個職能部門，與市政、環(huán)保、生態(tài)、水利等不同專業(yè)和部門息息相關。如果真正要達到治理的良好效果，需要各專業(yè)和業(yè)務之間相互配合。

　　二是，流域管理涉及行政區(qū)劃問題。我國的行政管理以縣級以上人民政府依行政區(qū)劃進行。而流域的問題卻是一個跨行政主體的問題。雖然我國已經(jīng)存在流域管理的機構，但目前這些流域機構主要是水利部的直屬機構，屬于事業(yè)單位。　　流域的環(huán)境治理還缺乏一個職能齊全、權限充分的流域機構來負責協(xié)調各行政區(qū)劃相互之間的分工與配合。依靠現(xiàn)有的機構進行治理，經(jīng)常是事倍功半。

　　其三，流域治理還涉及時間跨度問題。事實上，并不是把流域內(nèi)現(xiàn)在的點源污染都治理好，就能實現(xiàn)流域環(huán)境良好。我國還有很多淤泥、土壤污染等歷史遺留問題。這些問題由于時間關系而常常無法確定治理的責任主體。

　　上述特點造成流域的管理問題、科技問題比城市環(huán)境治理、農(nóng)村環(huán)境治理問題更有難度、更復雜。流域管理的難點主要體現(xiàn)在流域治理需要跨部門協(xié)同，關鍵在于地方政府如何有效協(xié)調各部門的工作。

　　流域治理的特點決定了不同的需求。

首先，流域治理需要跨區(qū)域協(xié)調。由于我國的行政體制主要是下級機構對上級機構負責，行政管理系統(tǒng)在中央是條狀管理，到各行政區(qū)域又是塊狀管理。如何將條塊化的行政管理協(xié)調起來是流域管理的難點之一。

　　其次，流域治理需要把感性與理性相結合。在移動互聯(lián)網(wǎng)時代，公眾的感知、感性的傳播比以往更快、更廣，流域治理也更需要考慮公眾對于環(huán)境治理效果的感知。如何將理性與感性有機結合，促進環(huán)境治理面向效果是流域治理的難點之一。

　　第三，充分考慮有關社會風險。隨著信息的公開，地方政府面臨的環(huán)境投訴可能比以往更多，承擔治污項目的環(huán)境治理企業(yè)也將面臨更大的治污責任風險，而不再僅僅是排污單位面臨排污的風險。財政支持的環(huán)?？萍剂㈨楉椖恳捕紝⒚媾R更多的社會監(jiān)督。

　　三、政企合作構建流域管理體制

　　在中國目前的行政體制之下，可以創(chuàng)新性構建流域管理“統(tǒng)—分—統(tǒng)”的管理體制，在統(tǒng)一服務效果的層面，加強為流域提供專業(yè)化服務的供給，通過流域化服務公司，實現(xiàn)行政采購在服務效果和服務水準上的統(tǒng)一。

　　政府行政管理包括宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等多個方面。而在環(huán)保行業(yè)，市場監(jiān)管比較少，社會管理、公共服務、宏觀調控是政府行政管理的主要職能。

　　社會管理職能主要指國家通過流域生態(tài)功能區(qū)劃、總量控制、“三同時”制度、環(huán)評制度等依法進行管理。公共服務職能主要是指政府需要提供污水處理、垃圾處理等公共服務。調控職能在流域治理上的少量體現(xiàn)就是資源調控和產(chǎn)業(yè)調控，不是本文討論的重點。

　　2013年9月，國務院發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》。在市場化條件下，政府將在能社會化采購的范圍內(nèi)開展環(huán)境服務的采購，甚至包括科技服務、環(huán)評、環(huán)境規(guī)劃等。隨著政府采購公共服務法規(guī)政策的完善，政府采購環(huán)保公共服務的機制也將建立起來。

　　在流域范圍內(nèi)，可以將流域作為一個整體來實施管理，但這并不意味著流域所有的問題、事務都由流域主管部門進行管理。筆者認為在資源調控、社會管理方面，應該在流域層面進行統(tǒng)一調控與管理，由上級授權，建立流域管理委員會，作為各行政主體的民主協(xié)調委員會，承擔流域資源協(xié)調與環(huán)境保護職能，統(tǒng)籌流域管理事務。但是對于公共服務，在我國的行政體制下，應該依行政區(qū)劃進行分割管理，由各地方政府進行提供。

編輯： 任萌萌