近日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，在產(chǎn)業(yè)界引起熱烈反響。

“《指導(dǎo)意見(jiàn)》最突出的特點(diǎn)就是最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與?！?1月16日，在國(guó)家發(fā)展改革委11月份新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家發(fā)展改革委政策研究室副主任、新聞發(fā)言人李超在回應(yīng)“PPP新機(jī)制”熱點(diǎn)問(wèn)題時(shí)表示，下一步，國(guó)家發(fā)展改革委將抓緊制定特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議范本和實(shí)施細(xì)則，動(dòng)態(tài)調(diào)整項(xiàng)目清單，指導(dǎo)各地按照新機(jī)制要求，規(guī)范推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作新項(xiàng)目，真正做到最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目，充分調(diào)動(dòng)民間資本積極性，切實(shí)激發(fā)民間投資活力。

E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤認(rèn)為，聚焦使用者付費(fèi)、鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與、支持項(xiàng)目創(chuàng)新是“PPP新機(jī)制”的三大亮點(diǎn)。上海證券報(bào)記者注意到，《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)支持創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方式，產(chǎn)生的收益歸特許經(jīng)營(yíng)者所有。這將鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效、節(jié)能降耗、提高收益，從而最大限度激活民營(yíng)資本活力。

新機(jī)制有望治“舊疾”

PPP(Public-Private-Partnership)，即政府和社會(huì)資本合作。據(jù)李超介紹，PPP中第一個(gè)P指公共部門(mén)、第二個(gè)P指私人機(jī)構(gòu)、第三個(gè)P指合作，我國(guó)推進(jìn)PPP的初衷，主要是在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本和外商投資，提升運(yùn)營(yíng)效率和管理水平。我國(guó)PPP模式自2014年實(shí)施至今，已近10年?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》也是政策層面力度較大的一次調(diào)整，將對(duì)逾十萬(wàn)億元規(guī)模的PPP項(xiàng)目市場(chǎng)帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。

“新機(jī)制聚焦‘使用者付費(fèi)項(xiàng)目’，根本目的是從源頭上防范新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也是一種針對(duì)性糾偏?！庇袠I(yè)內(nèi)人士向記者表示，新機(jī)制本質(zhì)是特許經(jīng)營(yíng)模式的回歸，是市場(chǎng)內(nèi)在規(guī)律的必然要求?；赝^(guò)去，我國(guó)PPP模式自實(shí)施以來(lái)，短期內(nèi)項(xiàng)目數(shù)量及投資規(guī)?？焖倥噬９俜綌?shù)據(jù)顯示，2014年以來(lái)累計(jì)入庫(kù)PPP項(xiàng)目投資額逾10萬(wàn)億元，目前累計(jì)開(kāi)工建設(shè)PPP項(xiàng)目超過(guò)5000個(gè)。這在一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用，但野蠻生長(zhǎng)也導(dǎo)致了一些亟待解決的問(wèn)題。

以環(huán)保產(chǎn)業(yè)為例，業(yè)內(nèi)曾流傳“成也PPP，敗也PPP”的說(shuō)法。在以公共服務(wù)市場(chǎng)化為導(dǎo)向的PPP模式下，大量環(huán)保業(yè)務(wù)被打包為PPP項(xiàng)目，也引來(lái)綜合實(shí)力較強(qiáng)的環(huán)保上市公司競(jìng)相搶灘，并為公司業(yè)績(jī)?cè)霾什簧?，碧水源、博天環(huán)境、東方園林等由此發(fā)展壯大，同時(shí)推動(dòng)了我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

但快速擴(kuò)張帶來(lái)的資金壓力不斷發(fā)酵，企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率不斷攀升，相繼出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難、債務(wù)違約等問(wèn)題，最終導(dǎo)致環(huán)保行業(yè)在2018年出現(xiàn)了PPP“爆雷潮”，碧水源等紛紛引入國(guó)資尋求混改，部分公司更是受此拖累而退市，如盛運(yùn)環(huán)保。

同時(shí)，大規(guī)模純政府付費(fèi)項(xiàng)目，帶來(lái)地方政府隱債高企及重工程輕運(yùn)營(yíng)等問(wèn)題，這也成為PPP模式被詬病的重要原因之一。據(jù)悉，PPP項(xiàng)目一般實(shí)行政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)三種模式。目前超過(guò)九成的PPP項(xiàng)目采用政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。

今年2月，全國(guó)PPP項(xiàng)目因開(kāi)展清理核查，被按下暫停鍵，財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目庫(kù)也暫停入庫(kù)。在此背景下，PPP的走向備受業(yè)內(nèi)關(guān)切?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》無(wú)疑為PPP市場(chǎng)的健康發(fā)展注入活力。PPP新機(jī)制提出“聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目”，以解決原有過(guò)度依靠政府付費(fèi)的頑疾，回歸公共服務(wù)市場(chǎng)化的本質(zhì)。

以市政供水為例，存在兩類(lèi)特許經(jīng)營(yíng)——制水廠單元的特許經(jīng)營(yíng)與水司特許經(jīng)營(yíng)。據(jù)北控水務(wù)集團(tuán)市場(chǎng)投資中心副總經(jīng)理徐東升介紹，當(dāng)前因終端水價(jià)調(diào)整不到位不及時(shí)，兩類(lèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目均存在增加政府負(fù)擔(dān)、企業(yè)投資虧損、政府和社會(huì)資本合作不暢等問(wèn)題。新機(jī)制下，解決水價(jià)問(wèn)題依然是上述政策可落地、可執(zhí)行的重要一環(huán)。

民企參與熱情升溫

“新機(jī)制分類(lèi)施策，采用清單、控股等措施，鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本優(yōu)選民營(yíng)企業(yè)?！毙鞏|升認(rèn)為新機(jī)制有利于激發(fā)民企投資。在他看來(lái)，優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與，是對(duì)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)政策的響應(yīng)和落實(shí)，對(duì)于拉動(dòng)民間資本、促進(jìn)民營(yíng)投資(包括外商投資)具有重要意義。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，政府和社會(huì)資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施。優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與，制定《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目清單(2023年版)》并動(dòng)態(tài)調(diào)整。

同時(shí)，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域擬采取特許經(jīng)營(yíng)模式推進(jìn)的項(xiàng)目，根據(jù)特性進(jìn)行分類(lèi)施策：市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股;關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%。其中，垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目屬于前者，污水處理項(xiàng)目、污水管網(wǎng)項(xiàng)目、城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目屬于后者。

“這也意味著，政策為具有投資能力、具有技術(shù)及裝備優(yōu)勢(shì)的上市民營(yíng)企業(yè)帶來(lái)投資機(jī)遇，可激活民企或外資的投資積極性?！毖f(shuō)。如目前垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電市場(chǎng)國(guó)企占比已然很高，根據(jù)項(xiàng)目清單，新建及改擴(kuò)建項(xiàng)目或?qū)⒊霈F(xiàn)新的景象。

固廢處置龍頭偉明環(huán)保也樂(lè)觀看待政策帶來(lái)的商機(jī)?！靶聶C(jī)制將極大激發(fā)專(zhuān)業(yè)環(huán)保民營(yíng)企業(yè)投資建設(shè)固廢處理項(xiàng)目的意愿和信心，發(fā)揮在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)上的主導(dǎo)權(quán)，不斷提升項(xiàng)目工藝技術(shù)水平、運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量和效率?！眰ッ鳝h(huán)保董秘程鵬直言，這將有助于促進(jìn)公司垃圾處理主業(yè)的發(fā)展。

據(jù)介紹，偉明環(huán)保已參與了國(guó)內(nèi)一大批垃圾焚燒發(fā)電、餐廚垃圾處理、污水處理、垃圾清運(yùn)等PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，截至9月底公司投運(yùn)的控股垃圾焚燒項(xiàng)目日處理規(guī)模約3.37萬(wàn)噸。

“新機(jī)制有望進(jìn)一步提升民營(yíng)企業(yè)拓寬公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)的積極性，顯著提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和水平，也有利于PPP項(xiàng)目形成穩(wěn)定回報(bào)機(jī)制，顯著降低對(duì)地方財(cái)力的依賴和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！眱S銀股份相關(guān)人士如此分析。

鼓勵(lì)合作模式創(chuàng)新

“新機(jī)制明確提出了產(chǎn)生的額外收益歸特許經(jīng)營(yíng)者所有，將改變成本核定模式的不利影響，激發(fā)行業(yè)橫縱雙維度的深入探究，也為社會(huì)資本技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，以及民企與國(guó)企合作機(jī)制創(chuàng)新提供了政策依據(jù)?！闭劶靶聶C(jī)制的亮點(diǎn)，薛濤直言。

編輯： 趙凡