為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于加快補(bǔ)齊醫(yī)療廢物處置能力短板重要批示指示精神，積極發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資引導(dǎo)作用，按照《醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施能力建設(shè)實(shí)施方案》(發(fā)改環(huán)資〔2020〕696號)要求，近日，國家發(fā)展改革委下達(dá)中央預(yù)算內(nèi)投資18.1億元，支持全國醫(yī)療廢物處置設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

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REITs能否激活環(huán)境界萬億存量資產(chǎn)?十大問題有待回答

2020年8月3日，國家發(fā)改委頒布了REITs試點(diǎn)申報(bào)細(xì)則，詳情請點(diǎn)擊國家發(fā)改委公眾號發(fā)布：“ 國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)工作的通知 ”，眾所矚目的詳細(xì)流程終于落地，作為一個在國內(nèi)全新引入的金融產(chǎn)品，重大創(chuàng)新的意義自不待言，但是相關(guān)主管各方同時也是非常慎重的，文件出臺前深入各個行業(yè)進(jìn)行了充分的調(diào)研和討論，結(jié)合不同領(lǐng)域的特點(diǎn)、現(xiàn)狀和國情都做了縝密的推演和分析，文件在這些細(xì)節(jié)上反復(fù)打磨，對于我國這樣一個中央政府在主導(dǎo)頂層改革和推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面作用巨大的體制特點(diǎn)下，每一份改革政策的出臺都需要十分慎重，這次REITs的兩份文件出臺的歷程做了很好的示范。

REITs在領(lǐng)域選擇方面是反復(fù)斟酌的，從筆者習(xí)慣的分類思維來看，第(四)款所聚焦的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，從其公共服務(wù)內(nèi)在邏輯內(nèi)涵大概可以分為兩大類，偏充分競爭的倉儲物流、數(shù)據(jù)通信的商業(yè)類型，和屬于公共服務(wù)類型的收費(fèi)類交通設(shè)施和市政環(huán)保設(shè)施。前者的商業(yè)競爭屬性導(dǎo)致其一般不屬于PPP的內(nèi)容。而后者，在文件第(四)款中所列的第2、3和4項(xiàng)，則屬于典型的市政公共服務(wù)類的項(xiàng)目，不但屬于PPP的范圍，更屬于特許經(jīng)營的類型。

考慮到特許經(jīng)營的使用在國內(nèi)因?yàn)?014年P(guān)PP新政的推出而分為兩段，文件也對合規(guī)性要求予以了恰當(dāng)?shù)膮^(qū)分。2014年推進(jìn)的PPP范疇內(nèi)的非特許經(jīng)營類的品種基本都不符合本次REITs的特征，按照我們E20研究院市政環(huán)保PPP分類理論整理的下表，也可以看出將大部分純政府付費(fèi)的非特許經(jīng)營的PPP(準(zhǔn)確說是PFI)排除在本次REITs范圍之外的必要性，主要是PPP中的特許經(jīng)營的部分項(xiàng)目適合REITs的范圍?？梢?，正如前文所述，強(qiáng)調(diào)運(yùn)營屬性是國家發(fā)改委在推行PPP中的一貫堅(jiān)持，所以無論P(yáng)PP還是REITs都是主要針對特許經(jīng)營的范疇。

所以，實(shí)際情況判斷來看，2014年以后的PPP雖然總金額很大，但項(xiàng)目中的特許經(jīng)營項(xiàng)目總金額占比并不高，而滿足文件要求的不低于三年的運(yùn)營期的比例會更低，因此相當(dāng)一部分來自社會資本的第一批的申請項(xiàng)目將從2014年之前的傳統(tǒng)特許經(jīng)營項(xiàng)目中產(chǎn)生。

除了區(qū)分2014年P(guān)PP新政前后的特許經(jīng)營以外，其實(shí)對于REITs，區(qū)分特許經(jīng)營的兩種不同形式也很重要。對于供水(包括供電、供氣類)、危廢等的直接向使用者收費(fèi)的特許經(jīng)營項(xiàng)目(a類PPP)，項(xiàng)目需求風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，REITs結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中需要著重以已運(yùn)營的三年期為基礎(chǔ)判斷項(xiàng)目需求風(fēng)險的穩(wěn)定性;而市政污水和固廢處理的傳統(tǒng)特許經(jīng)營項(xiàng)目，往往采取以保底量照付不議為結(jié)算模式，則更看重保底量和實(shí)際處理量之間的吻合性，以及政府付費(fèi)的穩(wěn)定性。值得一提的是，這類項(xiàng)目需要按穿透原則被歸為使用者付費(fèi)，與前一類特許經(jīng)營存在一定的區(qū)別，除了離不開一定的政府補(bǔ)貼，政府承擔(dān)主要的需求風(fēng)險方面是兩種特許經(jīng)營的最核心的差別。

值得一提的是，REITs并不限于PPP和特許經(jīng)營范疇內(nèi)的運(yùn)營類項(xiàng)目，地方專營公司所運(yùn)營的市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)也可以納入其范圍。所以下面所列的行業(yè)數(shù)據(jù)，是將兩者一并考慮在內(nèi)的。

從行業(yè)角度來看，截至2018年年底，全國城市(含縣城)供水綜合生產(chǎn)能力約31237萬噸/日，供水水廠5344座(綜合生產(chǎn)能力指公共供水部分，不含自建設(shè)施);全國供水量為614.64億噸/年，水價按平均第一階梯水價2.06元/噸計(jì)算，全國水費(fèi)約1266.19億元/年，目前市政供水領(lǐng)域的市場化率(即特許經(jīng)營的比例)大概在20%左右。

根據(jù)住建部城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒和E20研究院多年積累數(shù)據(jù)庫信息，截至2018年底，全國已形成的存量污水資產(chǎn)和存量生活垃圾焚燒資產(chǎn)(按已運(yùn)營口徑測算)如下：

全國城市(含縣城)污水處理能力約19833萬噸/日，污水處理廠3955座，按照噸水投資額2500元估算，存量污水投資額約4958億;全國城市(含縣城)生活垃圾焚燒處理能力約41.1萬噸/日，生活垃圾焚燒廠399座，按照噸生活垃圾焚燒投資額50萬元估算，存量生活垃圾焚燒投資額約2055億。

此外，根據(jù)E20研究院環(huán)境產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地圖劃分，A方陣(重資產(chǎn)環(huán)境集團(tuán);或稱為市場化投資運(yùn)營企業(yè))是環(huán)境產(chǎn)業(yè)市場化主力軍，環(huán)境產(chǎn)業(yè)市場化部分主要被A方陣企業(yè)所擁有;而B方陣(區(qū)域環(huán)境綜合服務(wù)集團(tuán))以平臺型國企為主力，按照是否上市又可劃分為平臺型上市公司和非平臺型上市公司，平臺型上市公司的項(xiàng)目因?yàn)橐呀?jīng)納入上市公司報(bào)表中，也具市場化屬性，B方陣具有市場化屬性的資產(chǎn)比例相對較少，而非平臺型上市公司所擁有資產(chǎn)與政府所屬資產(chǎn)則代表完全非市場化部分。

根據(jù)E20研究院數(shù)據(jù)中心測算，截至2018年底，市政污水處理市場化率大約43%，按比例折算，也即A方陣企業(yè)所獲得市政污水存量資產(chǎn)大概約2132億，B方陣及政府所擁有的非市場化部分相應(yīng)資產(chǎn)約2826億;生活垃圾焚燒市場化率約為80%，A方陣企業(yè)所獲得生活垃圾焚燒存量資產(chǎn)大約1644億，B方陣及政府所擁有的非市場化部分相應(yīng)資產(chǎn)約411億。

2018年，全國危險廢棄物經(jīng)營單位核準(zhǔn)收集和利用處置能力達(dá)到10212萬噸/年;2017年全國工業(yè)危險廢棄物產(chǎn)生量為6936.9萬噸，2017年度資源回收利用量為4043.42萬噸，末端處置量為2551.56萬噸，約占34%;還有12%的危險廢棄物被貯存，貯存量為870.87萬噸。

編輯： 趙凡