嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，通過(guò)地方融資平臺(tái)這個(gè)獨(dú)立法人借的債不是地方債務(wù)，理論上地方政府是可以撒手不管的。如果任由這種情況出現(xiàn)，銀行壞賬必然會(huì)陡然上升，金融系統(tǒng)勢(shì)必會(huì)動(dòng)蕩不已。這種系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)是中央政府不愿意看到的。因此，為了解決這個(gè)問(wèn)題，中央政府在2014年10月份出臺(tái)了地方政府債務(wù)管理的綱領(lǐng)性文件：《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(【2014】43號(hào)文)。文件的主要意思就是你們以前借的債我認(rèn)了，但下不為例、以后不許這么干了。同時(shí)，中央政府修改了《預(yù)算法》，正式地把舉債的權(quán)力下放到省級(jí)政府，算是在事權(quán)和財(cái)權(quán)的平衡上略微向地方做了點(diǎn)讓步。自此以后，理論上，地方債務(wù)只有一種形式，就是省級(jí)政府向債券市場(chǎng)舉借的地方政府債。

地方債的規(guī)模

目前地方債全部是省級(jí)地方政府通過(guò)債券市場(chǎng)發(fā)行的，而且主動(dòng)承擔(dān)償還責(zé)任，這就是所謂的自發(fā)自還。這些地方債包括兩個(gè)用途：一是置換，二是新增。

置換，就是借新還舊。地方政府在2013-2014年集中統(tǒng)計(jì)上報(bào)了政府債務(wù)的存量數(shù)據(jù)，這些存量債務(wù)隨著時(shí)間的推移會(huì)逐漸到期，需要還本付息，然而地方政府財(cái)力有限、無(wú)力承擔(dān)，怎么辦呢?那就只能置換、借新還舊了。通過(guò)發(fā)行新的地方債來(lái)還老的地方債，債務(wù)問(wèn)題就可以得到暫時(shí)的緩解。除了緩解還債壓力以外，置換可以將地方政府這個(gè)實(shí)體從幕后推向臺(tái)前，用省級(jí)政府的信用顯著地降低融資成本。以前市場(chǎng)對(duì)地方融資平臺(tái)的身份有疑慮，利率參照企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，因而地方政府前些年的融資成本在8%左右、甚至高達(dá)10%。而國(guó)債的利率長(zhǎng)期保持在3%左右?，F(xiàn)在省級(jí)政府直接發(fā)債，利率比國(guó)債利率稍高，在3.8%左右。

新增，是地方政府為了建設(shè)需要新增的債務(wù)。為了降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，新增債務(wù)數(shù)量每年由財(cái)政部下發(fā)給地方、是嚴(yán)格控制的。新增債主要用于土地儲(chǔ)備、棚戶(hù)區(qū)改造、收費(fèi)公路、水利建設(shè)、學(xué)校建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等基建項(xiàng)目，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村振興、粵港澳大灣區(qū)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等重大戰(zhàn)略。

1995年起開(kāi)始實(shí)行的《預(yù)算法》規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。地方債的“禁止條令”持續(xù)到2009年。為了應(yīng)對(duì)2008年的國(guó)際金融危機(jī)，破解地方政府融資難題，2009年3月全國(guó)“兩會(huì)”政府工作報(bào)告中提出安排發(fā)行地方政府債券2000億元，以期部分緩解4萬(wàn)億投資計(jì)劃中地方政府的配套資金壓力。自此，“禁止條令”得以放開(kāi)，地方政府債券之門(mén)開(kāi)啟。

放開(kāi)之初的發(fā)債批準(zhǔn)額度相對(duì)較低，2009-2011年，全國(guó)人大批準(zhǔn)的地方債發(fā)行額度均為每年2000億元。隨著地方政府融資需求的日益擴(kuò)張，2012、2013和2014年的批準(zhǔn)額度得以增加，分別達(dá)到每年2500、3500和4000億元。

隨著2014年預(yù)算法修正以及國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)文出臺(tái)，2015年以來(lái)的地方政府債券發(fā)行規(guī)模大幅上升。截至到2018年9月底，地方債的存量是18萬(wàn)億、共4015只。地方債的平均剩余年限是4.6年。

另外，多地政府在2013年上報(bào)審計(jì)結(jié)果時(shí)，為了賬面好看，將很大一部分債務(wù)排除在政府性債務(wù)之外，使之成為不受中央監(jiān)管的隱性債務(wù)。隱性債務(wù)的一部分是城投債。據(jù)Wind估計(jì)，截至到9月底，城投債存量是7.36萬(wàn)億。除了城投債以外， 地方政府的隱性債務(wù)還包括：社會(huì)保障資金缺口、農(nóng)村社會(huì)保障缺口、國(guó)有企業(yè)的虧損、對(duì)金融機(jī)構(gòu)的緊急救助、公共投資項(xiàng)目的支出甚至農(nóng)民工被拖欠的工資等等。這部分隱性債務(wù)據(jù)有的學(xué)者估計(jì)在15萬(wàn)億左右。但是由于沒(méi)有確切和詳細(xì)的數(shù)據(jù)，本文暫不考慮除城投債外的隱性債務(wù)。

圖表 2：地方債債務(wù)存量及其期限分布

俗話(huà)說(shuō)得好，“欠債還錢(qián)?！钡浇衲昴甑?，所有的債務(wù)置換將全部完成。由高成本的城投債換成了低成本的地方債，此舉為地方政府節(jié)約了一大筆利息支出。盡管如此，由于地方債在未來(lái)5年集中到期，地方政府未來(lái)幾年的還債壓力還是很大。

接下來(lái)我們估算未來(lái)5年地方政府需要承擔(dān)的地方債償還壓力。為此我們作了如下四個(gè)假設(shè)：一是地方財(cái)政收入和地方債務(wù)總額都按照2017年地方財(cái)政收入的增速4.85%增長(zhǎng);二是城投債到期后不再發(fā)行新的城投債;三是新發(fā)行的和現(xiàn)有的地方債的到期期限分布是一樣的;最后是地方債和城投債分別采用各自的平均利率3.8%和8%。

估算地方政府在2019-2023年間每一年須償還地方債務(wù)本息金額的過(guò)程分為五步。第一步，按照現(xiàn)存地方債和城投債的到期期限計(jì)算這兩者在每一年到期的金額、也即每一年需要償還的現(xiàn)存地方債和城投債本金，同時(shí)得到現(xiàn)存地方債務(wù)在每一年末的未到期金額。第二步，假定年增長(zhǎng)率為4.85%，計(jì)算地方債務(wù)在每一年末的存量余額。第三步，在每年年末，地方債務(wù)存量余額減去現(xiàn)存地方債務(wù)未到期金額，即為該年新增地方債的金額。而新增地方債的發(fā)行期限結(jié)構(gòu)和現(xiàn)存地方債的發(fā)行期限結(jié)構(gòu)是一樣的，從而計(jì)算得到2019-2023年間新發(fā)行地方債在每一年的到期金額、也即需要償還的新發(fā)行地方債本金。第四步是計(jì)算每一年需要償還的利息。地方債和城投債的利率分別是3.8%與8%，兩者存量余額的年初值與年末值的平均值作為本金，計(jì)算得到每年需要支付的地方債利息和城投債利息。最后，將每年地方債和城投債的到期本金和需要償還的利息加總，即是地方政府需要償還的地方債務(wù)本息。

從估算結(jié)果可以看出，2021、2023年將是地方政府還債壓力最大的時(shí)候。在2021年，地方政府需要還本付息5.62萬(wàn)億，占地方財(cái)政收入的51%。也就是說(shuō)，地方政府需要拿出一半的財(cái)政收入來(lái)償還地方債務(wù)。對(duì)于財(cái)政收入只夠支付日?！安衩子望}”開(kāi)支的地方政府來(lái)說(shuō)，如何才能夠支付償還如此巨額的債務(wù)本息呢?2023年的情形也是類(lèi)似的。單就利息來(lái)說(shuō)，城投債逐步被置換成地方債確實(shí)為地方政府節(jié)省了很大一筆利息支出，但地方政府每年需要支付的利息也在1.4萬(wàn)億左右，大約占地方財(cái)政收入的13%。對(duì)于很多地方政府來(lái)說(shuō)，不要說(shuō)償還本金了，利息都不一定負(fù)擔(dān)得起。

編輯： 趙凡