客觀上，與傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)BOT所發(fā)展的投資運(yùn)營(yíng)商業(yè)模式形成鮮明對(duì)比的是，PFI項(xiàng)目本身沒有運(yùn)營(yíng)屬性，在PFI項(xiàng)目中未來的維護(hù)收入在PFI全部收入的比例往往只有10%以下，社會(huì)資本無法有效積累公司健康的資產(chǎn)負(fù)債率，明股實(shí)債和高杠桿資本金融資成為社會(huì)資本承接這些大型PFI項(xiàng)目的客觀需求，因此這也成為92號(hào)文規(guī)范金融降杠桿等系列舉措的主要領(lǐng)域。

D類項(xiàng)目，本質(zhì)上更有政府購買服務(wù)的性質(zhì)，屬于短周期的輕資產(chǎn)模式(如環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)衛(wèi))，當(dāng)其因捆綁部分基礎(chǔ)設(shè)施而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期化，便適用于PPP模式。

以上4種類型中，A、B、D三類屬于典型的運(yùn)營(yíng)類，理論上不是防范“工程化導(dǎo)向”的重災(zāi)區(qū)，但如果把運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目設(shè)計(jì)成可用性付費(fèi)或者與實(shí)際使用量有巨大偏離的保底量，運(yùn)營(yíng)屬性就有可能變異。C類PFI項(xiàng)目是PPP規(guī)范季的關(guān)注重點(diǎn)(詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：PPP即將糾偏?史部長(zhǎng)講話之于環(huán)保行業(yè)的幾個(gè)看點(diǎn))。

從分類再看PPP三原則的國(guó)情適用性

“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”是西方大量經(jīng)典PPP書籍所使用的詞匯，也是這一輪PPP推出時(shí)我們最常引用的三個(gè)出發(fā)點(diǎn)。但是，如果大家真正理解了中國(guó)特色的三大關(guān)系和四分類分析法，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這些決定了我國(guó)特色PPP的基本形態(tài)，是無法與國(guó)際上標(biāo)準(zhǔn)模式進(jìn)行簡(jiǎn)單對(duì)照的。

以解剖PPP基本概念為例，我們先來看“伙伴關(guān)系”。在前述B、C、D三類政府付費(fèi)類的項(xiàng)目中，作為甲乙雙方的地方政府和社會(huì)資本，本質(zhì)上是基于買賣關(guān)系，各方以此為出發(fā)點(diǎn)更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卦O(shè)計(jì)交易模式和監(jiān)管細(xì)節(jié)，比基于不可捉摸的伙伴關(guān)系更容易將項(xiàng)目做好。

為什么這么說呢?政府及聘請(qǐng)的咨詢機(jī)構(gòu)作為買方，必然要尊重賣方要賺錢的事實(shí)，但錢要賺得合理、賬要算得分明、服務(wù)要匹配(由于社會(huì)資本沒有承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)，這三類項(xiàng)目理論上都可以做到)，還要比自己親自操刀(傳統(tǒng)平臺(tái)模式)獲得物有所值的長(zhǎng)期服務(wù)，來源于公眾稅費(fèi)的財(cái)政支出必須要實(shí)現(xiàn)采購公共服務(wù)所對(duì)應(yīng)的長(zhǎng)期績(jī)效。

在這三類項(xiàng)目中，某些領(lǐng)域被誤讀為“壟斷授予”，其實(shí)只是買賣雙方鎖定了交易關(guān)系。筆者以為，買賣關(guān)系比伙伴關(guān)系更能體現(xiàn)這三類項(xiàng)目中雙方“合作”的本質(zhì)，以此為出發(fā)點(diǎn)嚴(yán)謹(jǐn)設(shè)計(jì)交易和監(jiān)管模式既符合我國(guó)國(guó)情，也不容易出現(xiàn)政府嫌社會(huì)資本投機(jī)、社會(huì)資本嫌政府缺乏誠信的雙輸局面。

類似地，PPP經(jīng)典理論中建立伙伴關(guān)系的特征表現(xiàn)就是“合資合股”，但其在這三類政府付費(fèi)項(xiàng)目中發(fā)揮的作用并不明顯，而政府有限的出資占股主要是為了發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管的作用。實(shí)際上，基于政府付費(fèi)的主動(dòng)性優(yōu)勢(shì)，采取傳統(tǒng)的特許經(jīng)營(yíng)外部監(jiān)管模式也能實(shí)現(xiàn)。

我們?cè)賮砜础袄婀蚕怼?。合資合股中無論分紅與否，往往很難在政府付費(fèi)類項(xiàng)目中確定為實(shí)現(xiàn)了利益共享。因?yàn)橐哉Ц稙槭召M(fèi)核心的B、C、D三類項(xiàng)目中，由于需求風(fēng)險(xiǎn)總體可控，財(cái)務(wù)測(cè)算相對(duì)精確，即便采取了合資模式，股東不分紅可被認(rèn)為是對(duì)其的財(cái)政補(bǔ)貼，而股東分紅從財(cái)務(wù)角度來看，政府獲得的紅利實(shí)際上還是來源于財(cái)政，所以并無收益分享的實(shí)際意義。另外，對(duì)于某些C類項(xiàng)目，以伙伴關(guān)系為名訴求政府相當(dāng)比例的參股，反而變成了某些施工類社會(huì)資本降低自身資本金比例、以更易于實(shí)現(xiàn)工程利潤(rùn)退出的手段。

當(dāng)然，從廣義來看，可以把地方政府積極為社會(huì)資本爭(zhēng)取更好的相關(guān)優(yōu)惠政策以及后端附產(chǎn)品資源化收益作為一種“伙伴關(guān)系”，也可以把來自這兩方面乃至社會(huì)資本的自身技術(shù)進(jìn)步所帶來的超額利潤(rùn)進(jìn)行平抑作為“利益共享”。筆者認(rèn)為上述要素在B、C、D類項(xiàng)目機(jī)制設(shè)計(jì)中的重要性相對(duì)較低，對(duì)超額利潤(rùn)的過度平抑甚至?xí)碛羞`“激勵(lì)相容”原則的惰性問題。

真正需要建立伙伴關(guān)系和利益共享機(jī)制的，也能實(shí)現(xiàn)股權(quán)合作最大化的，主要是A類使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，包括類似的捆綁商業(yè)開發(fā)因素的復(fù)合類項(xiàng)目。它們有一個(gè)核心的共同特征，就是社會(huì)資本擁有相應(yīng)壟斷權(quán)，且需要面對(duì)需求風(fēng)險(xiǎn)。所以，區(qū)別于不應(yīng)作為PPP項(xiàng)目實(shí)施的純商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，作為公共服務(wù)領(lǐng)域，地方政府有托底的最終責(zé)任，政府作為伙伴應(yīng)該積極輔助社會(huì)資本開源節(jié)流、降低財(cái)政補(bǔ)貼支出或者百姓負(fù)擔(dān)。實(shí)現(xiàn)這一目的，地方政府需要積極與社會(huì)資本一起面對(duì)不確定的需求風(fēng)險(xiǎn)，真正稱為“婚姻”的伙伴關(guān)系也就確定了，降低財(cái)政補(bǔ)貼可視為地方政府獲得的利益共享。

另一種伙伴關(guān)系就是以促成有效資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為要?jiǎng)?wù)，雙方共同注入各自資源各展所長(zhǎng)，爭(zhēng)取配比最佳的基礎(chǔ)公共服務(wù)所帶來的城市發(fā)展、商業(yè)開發(fā)收入或稅收收益，股權(quán)合作和對(duì)應(yīng)比例的收益分紅在這個(gè)邏輯里則更為順暢。與之對(duì)應(yīng)，在A類和捆綁商業(yè)開發(fā)因素的復(fù)合類PPP領(lǐng)域，才會(huì)有第三個(gè)要素“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”原則的存在，而在以政府購買(付費(fèi))的B、C、D領(lǐng)域，其實(shí)主要是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

我們最后來看“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”。那么，到底用風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)還是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)來描述PPP更為合適呢?A類特許經(jīng)營(yíng)(含復(fù)合項(xiàng)目)本質(zhì)上就是社會(huì)資本承擔(dān)“需求風(fēng)險(xiǎn)”，但出于前文所述為得到公共利益的基本保障，“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”便應(yīng)運(yùn)而生，共擔(dān)的是不確定的需求風(fēng)險(xiǎn)。與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)對(duì)應(yīng)的是利益共享，實(shí)現(xiàn)地方政府側(cè)的降低財(cái)政補(bǔ)貼、百姓支付負(fù)擔(dān)或增加商業(yè)屬性的捆綁經(jīng)營(yíng)開發(fā)收益。

風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的背后是雙方各自注入資源、發(fā)揮所長(zhǎng)的合作，正如市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)無法完全預(yù)計(jì)一樣，很多資源投入細(xì)節(jié)也未必在簽約時(shí)能夠完全準(zhǔn)確約定。在這類項(xiàng)目中，由于邊界條件和未來狀況較為模糊，為達(dá)共同目的所構(gòu)建的合作關(guān)系，能夠更準(zhǔn)確地匹配PPP婚姻論的狀態(tài)，因此也與經(jīng)典PPP理論內(nèi)涵的三原則一脈相承。

而絕大部分政府購買類PPP如B、C、D類項(xiàng)目，不存在“需求風(fēng)險(xiǎn)”需要共擔(dān)的情形，在B、D類運(yùn)營(yíng)屬性強(qiáng)的項(xiàng)目中，社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)效果的風(fēng)險(xiǎn)。基于此，“保底量”設(shè)置不等同于固定回報(bào)，而是對(duì)最低需求風(fēng)險(xiǎn)的制度安排，運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目的績(jī)效考核相對(duì)容易達(dá)成，這也是PPP目前推進(jìn)中總體良好的領(lǐng)域。

編輯： 程彩云