從實(shí)務(wù)角度看，國(guó)內(nèi)諸多PPP案例側(cè)重于確定某個(gè)價(jià)格水平。實(shí)際上，一個(gè)簡(jiǎn)單的道路施工項(xiàng)目都無(wú)法按照招標(biāo)價(jià)格完全鎖定。對(duì)于長(zhǎng)達(dá)20-30年經(jīng)營(yíng)期的PPP項(xiàng)目，涉及規(guī)劃的調(diào)整、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的提升、用戶(hù)服務(wù)要求的改變、技術(shù)水平的進(jìn)步、法律法規(guī)的調(diào)整、各類(lèi)不可抗力等各種可預(yù)期及不可預(yù)期邊界條件的改變，要算出一個(gè)可以長(zhǎng)期鎖定的價(jià)格貌似超出人力極限。需要強(qiáng)調(diào)，PPP項(xiàng)目重要的是根據(jù)技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律方案，構(gòu)建價(jià)格形成機(jī)制、價(jià)格調(diào)整機(jī)制和成本費(fèi)用與價(jià)格監(jiān)督機(jī)制，而不是某個(gè)鎖定的價(jià)格水平。

為妥善解決不時(shí)出現(xiàn)的項(xiàng)目邊界條件的變化，各方需要建立起公共治理理念基礎(chǔ)上的爭(zhēng)議解決機(jī)制。目前，國(guó)內(nèi)PPP立法存在缺失，司法途徑基本走不通，應(yīng)當(dāng)采取一些對(duì)抗性更低、更利于維護(hù)各方長(zhǎng)期平等合作關(guān)系的爭(zhēng)議解決方式。

三、PPP的優(yōu)勢(shì)與不足

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)規(guī)范地方政府舉債融資的政策文件密集出臺(tái)，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)代為舉債搞建設(shè)的模式受到很大限制。同時(shí)，隨著房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入下行拐點(diǎn)，土地財(cái)政籌資模式難以為繼。巨大投資需求和持續(xù)收緊的傳統(tǒng)融資方式之間的矛盾，為PPP模式的快速發(fā)展提供了良好的契機(jī)。

在全球各個(gè)地區(qū)，通過(guò)多種多樣的PPP模式，私營(yíng)部門(mén)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資占比總體上持續(xù)快速增加。結(jié)合全球范圍內(nèi)PPP項(xiàng)目實(shí)踐，PPP模式的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在：更高的經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)物有所值；更好的時(shí)間效率，確保工程進(jìn)度；吸引社會(huì)資本，增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資；提高公共部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性；基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善；實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃；樹(shù)立公共部門(mén)的新形象；私營(yíng)機(jī)構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展等。

雖然PPP模式的上述優(yōu)勢(shì)得到市場(chǎng)的一致認(rèn)可，并且大都有實(shí)證數(shù)據(jù)支持。但是，PPP模式在運(yùn)作過(guò)程中也存在一些潛在的負(fù)面效應(yīng)，主要包括：私營(yíng)機(jī)構(gòu)融資成本普遍較高、特許經(jīng)營(yíng)可能導(dǎo)致的壟斷效應(yīng)、復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)帶來(lái)的協(xié)調(diào)效率低、長(zhǎng)期合同缺乏靈活性、降低成本和提高服務(wù)水平之間的兩難抉擇，等。

比如，在PPP模式下，對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化的定價(jià)，私營(yíng)機(jī)構(gòu)需要補(bǔ)償項(xiàng)目相關(guān)全部成本并獲得合理水平的投資收益，可能增加公眾的直接使用成本。如果由公共部門(mén)負(fù)責(zé)提供，由于公共部門(mén)的非盈利性和不按全成本核算定價(jià)的特點(diǎn)，公眾所付出的直接使用費(fèi)用可能更低。當(dāng)然，世界上并不存在免費(fèi)午餐，低收費(fèi)會(huì)表現(xiàn)為政府債務(wù)的累積或公共機(jī)構(gòu)的虧損，最終會(huì)通過(guò)其他渠道由公眾承擔(dān)相關(guān)成本，甚至潛在成本可能更高。一個(gè)典型的例子是來(lái)賓B電廠的電價(jià)比來(lái)賓A電廠的電價(jià)高出60%，其中的一個(gè)主要原因是運(yùn)營(yíng)期滿(mǎn)15年后項(xiàng)目公司要將項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)償移交給地方政府，項(xiàng)目的巨額投資要在15年內(nèi)回收，遠(yuǎn)低于電廠的正常使用年限和投資回收期。從各國(guó)的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，運(yùn)作規(guī)范運(yùn)行良好的PPP項(xiàng)目，總體上可以降低項(xiàng)目的綜合成本。

又如，為了項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行，PPP合同可能會(huì)比較嚴(yán)格甚至僵化，靈活性不夠。各方在起草合同的時(shí)候，很難將未來(lái)的變化充分地考慮進(jìn)來(lái)，合同條款通常只考慮當(dāng)前時(shí)點(diǎn)的情況，導(dǎo)致項(xiàng)目后期運(yùn)行不能因時(shí)制宜，而只能遵照原來(lái)的合同條款執(zhí)行，哪怕這些條款已經(jīng)不再能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目生命周期的綜合成本最優(yōu)。解決合同靈活性和合理性的途徑有兩個(gè)方面：一是在項(xiàng)目前期就盡最大努力做好整個(gè)生命周期的規(guī)劃，通常，公共部門(mén)需要聘請(qǐng)具有豐富PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行前期調(diào)查分析，確保參與方對(duì)項(xiàng)目需求有充分的理解，對(duì)項(xiàng)目的費(fèi)用有可靠的預(yù)算，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有全面的評(píng)估，并在公共部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)分擔(dān)；同時(shí)還要確保通過(guò)公平的競(jìng)爭(zhēng)性過(guò)程選擇最合適的投資者，所有這些前期工作通常需要長(zhǎng)達(dá)1-2年的準(zhǔn)備時(shí)間，勢(shì)必產(chǎn)生不菲的成本；二是在起草合同時(shí)保留適當(dāng)?shù)撵`活性，這也必將增加成本，投資的不確定性增加會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。

四、打造成功項(xiàng)目的要點(diǎn)

PPP項(xiàng)目慢工出細(xì)活，我以老港垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)四期國(guó)際招商項(xiàng)目為例，介紹PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的工作要點(diǎn)。

首先，政府決策工作機(jī)制要到位。老港項(xiàng)目涉及政府部門(mén)多，主要有行業(yè)主管部門(mén)上海市環(huán)衛(wèi)局、市政府下屬基礎(chǔ)設(shè)施投融資責(zé)任主體上海城投總公司，還有市發(fā)改委、市建委、市財(cái)政局等決策部門(mén)，市房地局、市水務(wù)局等支持部門(mén)，市環(huán)保局等監(jiān)管部門(mén)。建立由市領(lǐng)導(dǎo)牽頭的專(zhuān)門(mén)的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是確保決策效率和可實(shí)施性的關(guān)鍵。在項(xiàng)目招商實(shí)施過(guò)程中，遇到的一些具體問(wèn)題需要快速?zèng)Q策，沒(méi)有到位的有權(quán)威的決策工作機(jī)制，要么卡殼，要么扯皮，項(xiàng)目的成功實(shí)施難以保障。

第二，組建綜合能力強(qiáng)的工作團(tuán)隊(duì)。老港項(xiàng)目涉及技術(shù)、法律、財(cái)務(wù)、招商程序等諸多專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，潛在投資者均為國(guó)際巨頭，對(duì)政府方工作團(tuán)隊(duì)的能力要求很高。在技術(shù)方面，由市環(huán)衛(wèi)局副局長(zhǎng)徐振渠先生牽頭，徐老時(shí)任建設(shè)部環(huán)衛(wèi)專(zhuān)家組組長(zhǎng)，牽頭組建了由環(huán)衛(wèi)局有關(guān)處室及下屬機(jī)構(gòu)、北京城建院專(zhuān)家組成的國(guó)內(nèi)一流的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)編制招商文件中的“技術(shù)規(guī)范和要求”部分，并組織投資建議書(shū)技術(shù)方案部分的評(píng)審與談判。法律方面，聘請(qǐng)童新朝律師領(lǐng)銜的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，童律師是武漢大學(xué)法學(xué)學(xué)士、北京大學(xué)法學(xué)碩士、加拿大拉瓦爾大學(xué)法學(xué)博士，受過(guò)大陸法與普通法兩套不同法系的系統(tǒng)性法律專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，曾經(jīng)參加過(guò)來(lái)賓B廠等諸多項(xiàng)目的法律服務(wù)工作，是國(guó)內(nèi)法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)最扎實(shí)、參與基礎(chǔ)設(shè)施投融資重大項(xiàng)目最多的專(zhuān)業(yè)律師。在老港項(xiàng)目中，童律師一直在工作現(xiàn)場(chǎng)參與項(xiàng)目全流程工作。財(cái)務(wù)方面，由上海國(guó)際集團(tuán)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司楊德紅總經(jīng)理領(lǐng)銜負(fù)責(zé)，招商程序由上海申信進(jìn)出口有限公司負(fù)責(zé)，上海國(guó)際集團(tuán)是國(guó)內(nèi)重大工程項(xiàng)目融資的開(kāi)拓者和領(lǐng)先機(jī)構(gòu)。團(tuán)隊(duì)的工作協(xié)調(diào)由上海城投副總經(jīng)理蔡放鳴先生牽頭，蔡總與市主要領(lǐng)導(dǎo)溝通順暢，協(xié)調(diào)各政府部門(mén)的效率很高。我負(fù)責(zé)工作團(tuán)隊(duì)內(nèi)部組織與協(xié)調(diào)工作，與潛在投資者保持充分溝通。老港項(xiàng)目組建了國(guó)內(nèi)水平最高、國(guó)際一流水準(zhǔn)的工作團(tuán)隊(duì)，確保項(xiàng)目招商文件和工作質(zhì)量達(dá)到較高水平。

第三，選擇符合招商目的的專(zhuān)業(yè)投資者。老港項(xiàng)目的招商目的非常清晰明確且一以貫之：推進(jìn)上海市垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化改革，引進(jìn)資金，特別是先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，提升本市垃圾處理水平，降低垃圾處理綜合成本。政府方將潛在投資者范圍限定為國(guó)際排名前十位的垃圾填埋處理綜合投資運(yùn)營(yíng)商。招商前期與潛在投資者進(jìn)行了充分密切溝通，國(guó)際巨頭Onyx，Sita，Waste Management長(zhǎng)期跟蹤本項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目情況非常熟悉，最終參與本項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)。其他有興趣但綜合能力稍差的潛在投資者，在了解項(xiàng)目對(duì)投資者的基本要求，以及招商文件的具體要求后，均知難而退，未出現(xiàn)攪局者。同一個(gè)層次的專(zhuān)業(yè)投資者之間的充分競(jìng)爭(zhēng)和志在必得，確保投資競(jìng)爭(zhēng)人充分展示專(zhuān)業(yè)能力和合作誠(chéng)意。最終Onyx與中信泰富組成的聯(lián)合體勝出，引進(jìn)了國(guó)內(nèi)缺乏的國(guó)際先進(jìn)技術(shù)，建設(shè)特大型海灘灘涂生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)，填埋場(chǎng)的有效庫(kù)容從2000萬(wàn)噸增加到8000萬(wàn)噸，測(cè)算的每噸生活垃圾處理費(fèi)降低40％，運(yùn)營(yíng)期從18年延長(zhǎng)至50年。

編輯： 李丹