導(dǎo)讀：“阿大蔥油餅店”的阿大，成了2016年度滬上著名的網(wǎng)紅。阿大店面被關(guān)一事，居然驚動(dòng)了李克強(qiáng)總理。總理目光獨(dú)具，認(rèn)為阿大的案子是我們目前推進(jìn)的“簡(jiǎn)政放權(quán)”工作還不到位的體現(xiàn)。在王強(qiáng)看來(lái)，理解了阿大的蔥油餅的供給，也就理解了公共服務(wù)頂層制度的設(shè)計(jì)方向。

本文從一張油滋滋香噴噴的蔥油餅說(shuō)起，一直引用到諾貝爾獎(jiǎng)的二維公共服務(wù)矩陣，結(jié)合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，文間深入而鮮活的思考，令人拍案叫絕。

——E20研究院 薛濤

11月21日李克強(qiáng)在上海主持召開(kāi)深化簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革座談會(huì)

在11月21日在上海召開(kāi)的，一個(gè)有16位部委負(fù)責(zé)人和11位省份或地級(jí)市負(fù)責(zé)人參加的深化“放管服”改革座談會(huì)上，李克強(qiáng)總理念念不忘提到了兩家“小食店”?！扒岸螘r(shí)間，有家餛飩鋪和一家蔥油餅店影響很大。”李克強(qiáng)說(shuō)，“這兩家小食店可能確實(shí)存在證照等問(wèn)題，但我們基層政府部門(mén)也應(yīng)更多百姓角度考慮一下，盡量尋求更多人的‘共贏’。”總理所說(shuō)的這兩家小食店，分別是開(kāi)在上海弄堂里的“夢(mèng)花街19號(hào)餛鈍店”和“阿大蔥油餅店”。去年8月以來(lái)，這兩家曾經(jīng)被媒體和食客“點(diǎn)贊”的小食店，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)地點(diǎn)為居住房屋無(wú)法辦理證照被先后關(guān)停，引發(fā)輿論熱議。

圖為阿大正在做蔥油餅

在PPP圈內(nèi)，本人是對(duì)阿大蔥油餅可能是最了解的?，F(xiàn)在吃到阿大蔥油餅簡(jiǎn)直是一種奢望，幾乎是不可能了，只能在邊上聞聞香味。我確實(shí)品嘗過(guò)的。自從上海城投總部從浦東陸家嘴搬到浦西文化廣場(chǎng)附近，我每天早上都要從阿大的店門(mén)口經(jīng)過(guò)。與其說(shuō)是店，不如說(shuō)是他家的一間2-3平米的亭子間。阿大本身是駝背，每天一個(gè)人在黑乎乎的亭子間忙活。每周停業(yè)一天，要照顧年邁的母親。每次經(jīng)過(guò)店門(mén)口，總有十來(lái)個(gè)人排隊(duì)。原先是敞開(kāi)供應(yīng)的，后來(lái)價(jià)格未變，但每個(gè)人最多只能買(mǎi)五個(gè)，每天只能供應(yīng)300個(gè)。本來(lái)我們大家都以為阿大會(huì)這樣勞作直到做不動(dòng)為止，即使是BBC報(bào)道也不會(huì)改變什么。但是阿大的店一關(guān)，引起了網(wǎng)絡(luò)和媒體上的軒然大波。關(guān)店反而成了阿大走出上海、走向全國(guó)的助推器。阿大店被關(guān)的直接原因是上海有規(guī)定，自住用房不能用于營(yíng)業(yè)，也就相當(dāng)于劃撥用地不能用于商業(yè)用途，否則需要補(bǔ)交土地出讓金。但是要阿大補(bǔ)交出讓金是個(gè)天大的笑話，他也交不起，可要他在附近找一家小一點(diǎn)的店面也是不可能的，每個(gè)月賣(mài)蔥油餅賺的錢(qián)還不如付租金的。正當(dāng)我們都在為阿大蔥油餅消失倍感惋惜的時(shí)候，局勢(shì)峰回路轉(zhuǎn)，知名餐飲網(wǎng)“餓了嗎”以社會(huì)資本的名義出手相救，為阿大在附近找了一個(gè)門(mén)面，不僅為阿大搞定了“License”,而且支付了每個(gè)月的租金，阿大的任務(wù)只管專(zhuān)心致志做大餅、賣(mài)大餅。

而阿大的門(mén)面居然開(kāi)在上海城投總部大廈的對(duì)面!這樣，我可以近距離地感受阿大、感受各位食客，也對(duì)此更有發(fā)言權(quán)了。

(一)

現(xiàn)在阿大的蔥油餅火到什么程度?每天中午我散步的時(shí)候總會(huì)湊上去看一看，搜集一下一手資料。排隊(duì)是自然了，但是令人驚異的是有人凌晨三點(diǎn)半就來(lái)排隊(duì)，直到中午十一、二點(diǎn)才買(mǎi)到，一天至少7、8個(gè)小時(shí)花在幾張蔥油餅上，而這樣的人還大有人在。一條只容2個(gè)人并排走過(guò)的人行道上，每天到中午的時(shí)候總會(huì)擠上二三十個(gè)人，但這并不意味著食客只有這些，而是指最后的一批，之后就賣(mài)完關(guān)門(mén)。每天中午隔壁避風(fēng)塘的老板不得不出來(lái)維持秩序，否則會(huì)影響他的生意。現(xiàn)在蔥油餅的價(jià)格提高至5元一只，網(wǎng)上居然還有報(bào)道黃牛炒到50元一只。本來(lái)每人可買(mǎi)5個(gè)，現(xiàn)在只能買(mǎi)2個(gè)。我親眼目睹了一個(gè)令人匪夷所思的場(chǎng)景，有人從邊門(mén)進(jìn)入直接端走了一鍋30只蔥油餅，立刻招來(lái)了邊上排隊(duì)的食客海嘯般的責(zé)罵。針對(duì)這種人滿為患的狀況，阿大開(kāi)動(dòng)腦筋，也搞起了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，每天早上六點(diǎn)之前，阿大向各位食客發(fā)牌子，每個(gè)牌子可買(mǎi)5個(gè)蔥油餅，他們也無(wú)需排隊(duì)，過(guò)3-4個(gè)小時(shí)到阿大這里取便是。沒(méi)有拿到牌子的，就到門(mén)口來(lái)排隊(duì)，每人只能2只，總歸每天300只蔥油餅，賣(mài)完為止。

一張蔥油餅?zāi)軣豳u(mài)到這種程度，也算登峰造極了，阿大此生足矣!在這場(chǎng)交易中，表面上看，“餓了嗎”不僅一個(gè)蔥油餅都賺不到，每個(gè)月還要倒貼1-2萬(wàn)的租金。但是仔細(xì)想想，這場(chǎng)交易的最大贏家就是作為社會(huì)資本的“餓了嗎”?，F(xiàn)在人心所向阿大，“餓了嗎”幫助阿大，那么人們就自然為“餓了嗎”投以青睞的好感，阿大就自然成了“餓了嗎”的活廣告。如果阿大有商業(yè)頭腦，不僅不應(yīng)該付給“餓了嗎”半文錢(qián)，而是要問(wèn)“餓了嗎”每年收取幾百萬(wàn)的廣告費(fèi)，這就要看阿大的兒子能不能想到這一層。一張蔥油餅，商業(yè)模式改變，便是一樁大生意。阿大能否談成，此為后話，在此不表。

(二)

于是乎，阿大成了2016年度滬上著名的網(wǎng)紅，估計(jì)未來(lái)他還要紅下去?，F(xiàn)在才知道，阿大店面被關(guān)一事，居然驚動(dòng)了李克強(qiáng)總理。現(xiàn)在如何評(píng)論阿大，人人都有各自的視角，多數(shù)人，包括上海的官方媒體，都將阿大看成當(dāng)代社會(huì)“工匠精神”的典型而加以褒揚(yáng)，現(xiàn)在倒是不提他非法經(jīng)營(yíng)了。但是李克強(qiáng)總理目光獨(dú)具，認(rèn)為阿大案子是我們目前推進(jìn)的“簡(jiǎn)政放權(quán)”工作還不到位的體現(xiàn)。在我看來(lái)，簡(jiǎn)政放權(quán)是一方面，更重要的是可以將阿大前后的遭遇與我國(guó)公共服務(wù)的頂層制度設(shè)計(jì)聯(lián)系起來(lái)，因?yàn)檫@里面包含了諸多公共服務(wù)或公共產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本要素。也就是說(shuō)，理解了阿大的蔥油餅的供給，也就理解了公共服務(wù)頂層制度的設(shè)計(jì)方向。

所謂公共服務(wù)，就是讓全社會(huì)每一個(gè)普通老百姓用得上和用得起。阿大的蔥油餅雖然不是嚴(yán)格意義上的公共產(chǎn)品，但是確實(shí)有公共服務(wù)的影子。盡管糧食不能算是公共產(chǎn)品，但是遭遇糧食危機(jī)，就是需要國(guó)家和政府直接干預(yù)的公共大案子。公共產(chǎn)品和服務(wù)讓每個(gè)老百姓都能用得上，那么產(chǎn)品和服務(wù)的量就要足夠多;用得起，就是產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格就不會(huì)高，甚至是免費(fèi)。這樣一來(lái)，公共服務(wù)行業(yè)就不會(huì)有大量的市場(chǎng)企業(yè)參與，即使企業(yè)愿意提供產(chǎn)品和服務(wù)，這個(gè)企業(yè)只能微利。所以，公共服務(wù)最好是政府提供，或者政府直屬企業(yè)提供，由于是以公共服務(wù)保障為目的，這樣的企業(yè)往往是虧損經(jīng)營(yíng)的，主營(yíng)業(yè)務(wù)虧損需要其他盈利業(yè)務(wù)補(bǔ)償，這樣企業(yè)才能運(yùn)轉(zhuǎn)下去。不過(guò)，政府直接提供公共產(chǎn)品有一個(gè)問(wèn)題就是能力有限，質(zhì)和量不能同時(shí)兼得。也就是說(shuō)，政府只能提供最普遍的、最基本的公共服務(wù)，這樣的公共服務(wù)包括國(guó)防、救災(zāi)、基本醫(yī)療和基本教育，并且一視同仁，即使是罪犯也要一樣對(duì)待。前一段美國(guó)一所監(jiān)獄發(fā)生了件真實(shí)故事，一個(gè)死刑犯臨刑前享用了最后的晚餐，沒(méi)想到監(jiān)獄方面不知道他有心臟病史，讓他喝了一瓶紅酒，罪犯心臟病發(fā)作提前半個(gè)小時(shí)離開(kāi)了人世，最后家屬上告監(jiān)獄并最終獲賠150萬(wàn)美金，因?yàn)楸O(jiān)獄沒(méi)有維護(hù)好罪犯最后半個(gè)小時(shí)的珍貴的生命權(quán)。所以，一個(gè)最基本和普遍的公共服務(wù)要企業(yè)來(lái)提供是沒(méi)有道理的，這也是政府存在的理由，PPP涉足到這些領(lǐng)域也是荒謬的，生搬硬套只能是遺患無(wú)窮。

在此基礎(chǔ)往上推演，不同的公共產(chǎn)品就會(huì)有不同的供給和消費(fèi)方式。這里要引出公共產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)學(xué)的兩個(gè)基本概念，競(jìng)爭(zhēng)性或非競(jìng)爭(zhēng)性，排他性和非排他性。乍一看，這兩個(gè)概念很抽象，很難理解。但是從供給和使用兩個(gè)維度去解釋?zhuān)蜁?huì)一目了然。首先是排他性和非排他性需要從供給角度理解。非排他性就是指供給方(政府或企業(yè))對(duì)全體社會(huì)成員無(wú)條件地供給公共產(chǎn)品，最直接的表現(xiàn)就是免費(fèi)提供。這樣排他性就是有條件提供，直接的表現(xiàn)就是供給方收取了費(fèi)用以后才能提供。其次從使用的角度理解競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性。非競(jìng)爭(zhēng)性是指人們可以共同使用同一個(gè)公共產(chǎn)品，無(wú)論需要花錢(qián)與否，而無(wú)需排隊(duì)。競(jìng)爭(zhēng)性是指，即使花了錢(qián)，由于公共產(chǎn)品少，人們也不能同時(shí)享用同一公共產(chǎn)品，使用的時(shí)候會(huì)發(fā)生擁擠，或者需要排隊(duì)，一個(gè)一個(gè)來(lái)。將供給和使用兩個(gè)維度按照(非)排他與(非)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行矩陣式排列，就會(huì)得出四類(lèi)公共產(chǎn)品。如下見(jiàn)公共服務(wù)矩陣。

第一類(lèi)就是上述提到的，政府提供的免費(fèi)的、普遍的和最基本的公共服務(wù)，政府必須保障，公眾除了正常納稅以外，無(wú)需支付額外的費(fèi)用。所以，這部分公共服務(wù)的特點(diǎn)是不競(jìng)爭(zhēng)和不排他，政府要無(wú)條件保障。由于能納入此部分公共服務(wù)的品種很少，這類(lèi)服務(wù)只能通過(guò)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，或通過(guò)發(fā)債和上級(jí)政府撥款解決。如果一定要用PPP模式，那只能是非常牽強(qiáng)，為做而做，并且只能提供一小部分，大部分還是需要政府自己解決。如果這部分服務(wù)政府還無(wú)能為力供應(yīng)，那么公眾對(duì)本屆政府就會(huì)報(bào)以不信任了。

第二類(lèi)是非排他但是競(jìng)爭(zhēng)性類(lèi)公共服務(wù)，這部分在經(jīng)濟(jì)學(xué)上也被稱(chēng)為公共池塘類(lèi)公共服務(wù)。政府免費(fèi)向全體公眾提供，但是公眾在免費(fèi)享用的同時(shí)，就會(huì)面臨擁擠問(wèn)題，這正如城市道路和城市綠地公園，如果政府不通過(guò)另外收取牌照費(fèi)，政府修再多的馬路也不能最終解決擁堵問(wèn)題，但是政府也不可以在馬路上設(shè)收費(fèi)站，否則會(huì)遭到人們的詬病。由于是免費(fèi)的，人們對(duì)這一類(lèi)公共服務(wù)的需求特別大，因?yàn)槿巳硕枷Ｍ议T(mén)口有一個(gè)美麗的池塘，但是沒(méi)有人愿意為這個(gè)公共資源單獨(dú)付費(fèi)。由于需求特別巨大，政府的當(dāng)期財(cái)力往往跟不上廣大人民日益增長(zhǎng)的需要，在中國(guó)就誕生了“城投模式”來(lái)解決這部分服務(wù)的投資和融資問(wèn)題。雖然表面上由國(guó)有的地方城投公司提供，但是在本質(zhì)上還是代表政府行使公共義務(wù)。43號(hào)文以來(lái)，地方城投公司被要求剝離政府融資功能，甚至是被要求清算關(guān)閉或與政府債務(wù)甄別隔離，代之以PPP模式。然而各地對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)欠賬太多，再加上快速城鎮(zhèn)化，這方面的需求就特別巨大，PPP只能解決一小部分問(wèn)題，大部分還是需要依靠城投公司。例如用PPP模式修一條10公里的城市道路，但是這要在封閉的環(huán)境下才能有效，如果該條道路需要延伸，那PPP合同就包不住了，就需要重新談判。在這樣的情況下，政府也不會(huì)容忍社會(huì)資本，最后借助城投公司是最好的解決辦法。上海在本世紀(jì)初開(kāi)展的一些著名的PPP項(xiàng)目幾乎都出現(xiàn)過(guò)這樣或那樣的問(wèn)題，最后好幾個(gè)都不得不由國(guó)有投資公司接手，其中就有如此深刻的道理。所以，公共池塘類(lèi)服務(wù)可以通過(guò)PPP模式或城投公司來(lái)解決融資問(wèn)題，是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范疇。

第三類(lèi)就是排他但非競(jìng)爭(zhēng)性公共服務(wù)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被稱(chēng)為俱樂(lè)部產(chǎn)品。所謂俱樂(lè)部產(chǎn)品，就是指只有進(jìn)入俱樂(lè)部的會(huì)員才能有資格享受到俱樂(lè)部提供的產(chǎn)品和服務(wù)。那么如何進(jìn)入俱樂(lè)部，通常的情況下就是付費(fèi)，不付費(fèi)就不得入，就會(huì)排他。進(jìn)入俱樂(lè)部以后，享用特定的產(chǎn)品和服務(wù)，往往還需要另外收費(fèi)，但會(huì)員付費(fèi)以后，即使有再多的會(huì)員要求，俱樂(lè)部都要盡力滿足。反推到公共服務(wù)，就如同水、電、煤氣、電信和有線電視等。人們需要付費(fèi)以后才能享受到這種公共事業(yè)類(lèi)服務(wù)。并且，人們付費(fèi)以后需要同時(shí)享用到這樣的服務(wù)，這就是非競(jìng)爭(zhēng)性原則，不能因?yàn)橛脩舳喽Ｖ构?yīng)，還要使服務(wù)質(zhì)量保持在較高的水準(zhǔn)。俱樂(lè)部產(chǎn)品與公共池塘類(lèi)產(chǎn)品相比，除了不競(jìng)爭(zhēng)、不擁擠以外，最大的區(qū)別就是俱樂(lè)部產(chǎn)品是用戶購(gòu)買(mǎi)，公共池塘類(lèi)產(chǎn)品就是政府購(gòu)買(mǎi);俱樂(lè)部產(chǎn)品是公眾消費(fèi)者與供應(yīng)者發(fā)生結(jié)算關(guān)系，公共池塘類(lèi)產(chǎn)品是政府與供應(yīng)者發(fā)生結(jié)算關(guān)系。供應(yīng)者可以是政府的一部分，如事業(yè)單位，但是事業(yè)單位提供此類(lèi)服務(wù)的能力非常有限，無(wú)論是質(zhì)還是量都不能滿足要求，所以往往需要企業(yè)來(lái)提供，不管是PPP中的社會(huì)資本，國(guó)有專(zhuān)業(yè)企業(yè)還是地方城投公司。俱樂(lè)部產(chǎn)品的服務(wù)、購(gòu)買(mǎi)和結(jié)算主體是用戶和企業(yè)，政府只是受用戶和企業(yè)共同委托承擔(dān)兩者利益的調(diào)節(jié)者(Regulator)的作用，而我們所認(rèn)識(shí)的監(jiān)管或管制(Regulation)實(shí)際上是調(diào)節(jié)的一部分。政府通過(guò)一種叫特許經(jīng)營(yíng)的制度來(lái)調(diào)節(jié)或監(jiān)管。如果用戶和企業(yè)能夠把價(jià)格談妥，就根本不需要政府干預(yù)，但是實(shí)際上這很難辦到，用戶和企業(yè)的價(jià)格期望總會(huì)有差距，這個(gè)差距要么通過(guò)財(cái)政補(bǔ)，要么通過(guò)政策補(bǔ)，無(wú)論哪種補(bǔ)貼都不應(yīng)該成為企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)者收入的主體。特許經(jīng)營(yíng)是俱樂(lè)部類(lèi)公共服務(wù)的有效模式。需要強(qiáng)調(diào)的是，雖然是用戶支付，但是政府對(duì)此類(lèi)服務(wù)還要監(jiān)管、管制，以調(diào)節(jié)雙方利益。其中最核心的是定價(jià)，政府是價(jià)格的裁判員。有了公正的定價(jià)，企業(yè)才能不斷拓展邊界、提高質(zhì)量。

第四類(lèi)就是另一個(gè)極端，既排他又競(jìng)爭(zhēng)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被稱(chēng)為私人產(chǎn)品。也就是說(shuō)，這類(lèi)產(chǎn)品不僅價(jià)格貴，而且就算用戶有支付能力，但是也有可能買(mǎi)不到，說(shuō)不定還需要排隊(duì)，并且往往是賣(mài)完了就沒(méi)有了。例如蘭寇香水，LV包包等，具有小眾化、定制化、高端化和品牌化的特征。在公共服務(wù)領(lǐng)域，也有不少的服務(wù)具有私人產(chǎn)品的特征，最典型的就是私人貴族學(xué)校，如英國(guó)的伊頓公學(xué);還有高端豪宅區(qū)的直飲水服務(wù)等。這些都不需要政府干預(yù)，用戶自行就能與服務(wù)商協(xié)調(diào)。這也是公共服務(wù)發(fā)展的高級(jí)階段。

(三)

回過(guò)頭來(lái)再看阿大和他的蔥油餅。用上述的公共服務(wù)矩陣來(lái)思考阿大蔥油餅案子也是非常有意思。嚴(yán)格來(lái)講，阿大蔥油餅應(yīng)該歸于私人產(chǎn)品的范疇，因?yàn)榧纫ㄙM(fèi)又要排隊(duì)，并且要很費(fèi)力地排隊(duì)。但是蔥油餅頂多5塊錢(qián)一個(gè)，人人賣(mài)得起，也是廣大老百姓生活需要的東西，所以姑且籠統(tǒng)算作公共服務(wù)。用阿大蔥油餅來(lái)探討公共服務(wù)的頂層制度設(shè)計(jì)，可以使討論更加有趣、生動(dòng)、形象。那么姑且算作公共產(chǎn)品的阿大蔥油餅到底能給于我們什么啟示呢?

第一，在公共產(chǎn)品的供給上，政府不能包打天下。雖然最基本的公共產(chǎn)品是需要政府提供，并且不能寄希望于PPP，但是除此以外，政府在決策時(shí)確實(shí)需要多思量，否則吃力不討好，因?yàn)楣伯a(chǎn)品的供給還是分層次分對(duì)象的。上海市政府在早年推出的東方早點(diǎn)就是這個(gè)案例，用力過(guò)猛，但不僅不能滿足量的要求，品種和口味也有限。每個(gè)人的胃是不同的，不能千篇一律，所以阿大們才有了機(jī)會(huì)。

第二，公共產(chǎn)品的供給確實(shí)存在分類(lèi)現(xiàn)象?！岸ú⒁环ā贝_實(shí)是美好的愿望，但是公共服務(wù)矩陣將分類(lèi)已經(jīng)表露無(wú)遺。這正如重慶火鍋，確實(shí)是在一個(gè)大鍋里，但是白湯和紅湯鍋不能混著吃，否則里外都不是個(gè)味兒。在公共池塘類(lèi)的產(chǎn)品里，由政府財(cái)政提供，向企業(yè)支付和購(gòu)買(mǎi)，公眾免費(fèi)享用但確實(shí)需要排隊(duì)。所以政府也不要老想著為群眾提供無(wú)償?shù)姆?wù)，免費(fèi)的結(jié)果就是要排隊(duì)。可以用PPP模式，但不能為主，在中國(guó)發(fā)展的語(yǔ)境下，城投模式確實(shí)比PPP有效、簡(jiǎn)便和靈活。關(guān)鍵是城投公司要完善，而不是徹底消除，不能水臟了把孩子也倒掉了。否則，不久的將來(lái)，萬(wàn)一PPP模式有瑕疵，政府發(fā)債又不那么順利，政府拿什么去挽救一個(gè)為人民服務(wù)的心?

在俱樂(lè)部公共產(chǎn)品里，用戶付費(fèi)是關(guān)建。政府的重點(diǎn)是改革公共服務(wù)的行業(yè)體制、是建立制度，這個(gè)制度就是特許經(jīng)營(yíng)，政府的作用就是授權(quán)、調(diào)節(jié)和管制(Regulation)，不能用PPP取代特許經(jīng)營(yíng)，不能一只手縮進(jìn)去，另一只手又伸出來(lái)，更不能一個(gè)人的手縮進(jìn)去，更多人的手伸出來(lái)。企業(yè)服務(wù)好，用戶愿意“使用者付費(fèi)”，政府不能用補(bǔ)貼做代替用戶付費(fèi)，更不能用補(bǔ)貼作為另一只手的指揮棒，另一只手也不能破壞長(zhǎng)期行之有效的行業(yè)規(guī)則，這就是李克強(qiáng)總理反復(fù)提倡的“簡(jiǎn)政放權(quán)”。所以，建立和完善特許經(jīng)營(yíng)制度是重中之重。

前幾天守清教授在一個(gè)帖子里講到老外把PPP和特許經(jīng)營(yíng)當(dāng)做一回事，我們非要把它們分開(kāi)，弄得外國(guó)人看不懂。確實(shí)，在國(guó)外兩者在表面上確實(shí)是一回事，個(gè)中原因是國(guó)外，特別是歐美，城市規(guī)模固定，基礎(chǔ)設(shè)施完善，只是零星修補(bǔ)，服務(wù)邊界不會(huì)大幅變化。但是在中國(guó)完全不是這樣，服務(wù)邊界一直在變，這就需要有強(qiáng)大的特許經(jīng)營(yíng)者和長(zhǎng)期靈活與可調(diào)節(jié)的特性經(jīng)營(yíng)制度。PPP的核心是邊界固定，所以PPP與特許經(jīng)營(yíng)不同，只能作為城投模式的補(bǔ)充而不是取而代之。

第三、公共服務(wù)要發(fā)展，需要市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)資本參與，并且所有權(quán)與運(yùn)營(yíng)權(quán)分離。阿大的案子的演變非常好地詮釋了市場(chǎng)和商業(yè)資本的力量。社會(huì)叫好的公共服務(wù)遇到發(fā)展的瓶頸，確實(shí)需要社會(huì)資本。阿大案子里的社會(huì)資本就是風(fēng)投“餓了嗎”。所以，我們現(xiàn)在所講的廣義的PPP，只是表達(dá)了社會(huì)資本參與、助力公共服務(wù)這件事，而狹義的PPP/PFI/PF2/BOT/TOT、政府采購(gòu)、特許經(jīng)營(yíng)僅僅指公共服務(wù)提供和消費(fèi)的方式和路徑。

阿大蔥油餅借助社會(huì)資本這件事再細(xì)剝下去會(huì)更有意思。社會(huì)資本承擔(dān)阿大店面的租金，但是有了好的商業(yè)模式，不需要從阿大蔥油餅處分紅，照樣能夠賺大錢(qián)。所以，商業(yè)模式設(shè)計(jì)對(duì)公共服務(wù)而言至關(guān)重要。阿大只要專(zhuān)心致志把蔥油餅做好，把專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)做好，只要每天賣(mài)300只5元錢(qián)一只餅足矣!據(jù)說(shuō)，阿大也曾經(jīng)對(duì)吃客表露過(guò)，他本人的一大樂(lè)趣就是寧愿每天看著這么多人排隊(duì)，也不愿意擴(kuò)大產(chǎn)能，他就喜歡看到別人買(mǎi)不到蔥油餅而著急的樣子。反過(guò)來(lái)，如果沒(méi)有阿大，“餓了嗎”什么也賺不到。所以，專(zhuān)業(yè)的運(yùn)營(yíng)是公共服務(wù)的核心，社會(huì)資本只是輔助。社會(huì)資本可以換，“餓了嗎”離開(kāi)了可以找阿里巴巴或大眾點(diǎn)評(píng)代替，但是阿大離開(kāi)了，老百姓就會(huì)不滿意。所以，好的專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)不能隨意更換，更不能用所謂的市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)來(lái)簡(jiǎn)單替換之，要慎之又慎。這也是上海至今沒(méi)有大幅度地開(kāi)展PPP的重要原因。由于需要排隊(duì)，阿大的蔥油餅歸于公共池塘類(lèi)，但是如果哪一天阿大老板認(rèn)為需要擴(kuò)大規(guī)模，招兵買(mǎi)馬，成立“阿大蔥油餅有限公司”或開(kāi)分店了，老百姓只要付錢(qián)不需要排隊(duì)都能吃到，那么阿大蔥油餅就是俱樂(lè)部產(chǎn)品，那更加需要社會(huì)資本助力，那時(shí)候不僅僅是 “餓了嗎”，其他資本也會(huì)參與。如果阿大想玩點(diǎn)小情調(diào)，弄起“阿大蔥油餅料理”，蔥油餅里摻入日本和牛肉，把大餅賣(mài)到50-100元，也未嘗不可，那就是私人奢侈品。 無(wú)論如何，老百姓或吃貨們只認(rèn)阿大，不認(rèn)識(shí)什么社會(huì)資本。對(duì)老百姓而言，公共服務(wù)中專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)者品牌的作用比資本更加重要。所以，看看我國(guó)近兩年出臺(tái)的PPP的各類(lèi)文件，好像重點(diǎn)只是在引進(jìn)社會(huì)資本，重點(diǎn)只是關(guān)注于設(shè)施建設(shè)，對(duì)公共設(shè)施后期的運(yùn)營(yíng)服務(wù)的規(guī)定不多。這就相當(dāng)于只是找了包工頭把阿大的店面裝修了，把爐子弄好了，但是阿大還沒(méi)有找到，更沒(méi)有考慮如何烘制出卓越的蔥油餅。培養(yǎng)一個(gè)社會(huì)資本很容易，造一個(gè)爐子也很容易，培養(yǎng)一個(gè)阿大，要三十年!所以，政府要在公共服務(wù)領(lǐng)域著力培養(yǎng)更多的有真水平的阿大，鼓勵(lì)他們走向更大的市場(chǎng)，而不是本末倒置，讓南郭先生盛行。

第四，公共服務(wù)中的土地問(wèn)題。土地是財(cái)富之母，也是公共服務(wù)賴(lài)以存在的基礎(chǔ)。但是公共服務(wù)的提供者并不是以土地賺錢(qián)，畢竟不是房地產(chǎn)商。這正如阿大，付不起租金，店都開(kāi)不起來(lái)?！梆I了嗎”來(lái)了以后，阿大的租金解決了。所以，政府不能由于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有了“經(jīng)營(yíng)”二字，或PPP項(xiàng)目有點(diǎn)微利就將土地進(jìn)行捆綁招拍掛，就選擇性地認(rèn)為公共服務(wù)是經(jīng)營(yíng)性的，那就會(huì)無(wú)端增加經(jīng)營(yíng)者的成本，政府在短期內(nèi)確實(shí)是賺了點(diǎn)錢(qián)，但中長(zhǎng)期看，影響老百姓的利益，不宜提倡。不過(guò)，在PPP的語(yǔ)境下，土地問(wèn)題還可以進(jìn)一步挖掘。阿大原先的門(mén)面之所以被關(guān)，是因?yàn)槲覈?guó)土地管理上有一條鐵律，自住用房不能用于經(jīng)營(yíng)目的，所以阿大辦不出營(yíng)業(yè)執(zhí)照。推而廣之，就是公益性用地不能用作經(jīng)營(yíng)，否則就需要改變用地性質(zhì)和招拍掛，這就是我國(guó)各地地鐵車(chē)站上蓋物業(yè)不能大規(guī)模開(kāi)展的重要原因，僵化的土地制度反而造成了土地資源的極大地浪費(fèi)。阿大的案子給與我們的啟發(fā)是，既然公益性用地不能用于經(jīng)營(yíng)，那么經(jīng)營(yíng)性用地是否可以用于公益之目的呢?當(dāng)然可以!“餓了嗎”幫助阿大搬到新的門(mén)面，其目的不是在于賣(mài)蔥油餅，而是為了自身做廣告，是一種活脫脫的經(jīng)營(yíng)性行為，他每個(gè)月為阿大支付幾萬(wàn)元租金理所當(dāng)然，他賺得更多!所以，作為公共服務(wù)頂層制度設(shè)計(jì)的一項(xiàng)創(chuàng)新思路，可以用更大的商業(yè)行為，來(lái)為其中的公共服務(wù)的用地制度進(jìn)行松綁。這也是公共服務(wù)和公共資源的整合創(chuàng)新之道，值得好好研究。

好了，阿大蔥油餅的故事寫(xiě)到這里，自己的肚子也餓了，也想通過(guò)“餓了嗎”點(diǎn)購(gòu)兩只蔥油餅。一只給我自己，另一只想送給遠(yuǎn)在天堂的埃莉諾·奧斯特羅姆教授，是她發(fā)明了公共服務(wù)的矩陣，為此還獲得2009年的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。

王強(qiáng)：中國(guó)水網(wǎng)金牌專(zhuān)欄作家

王強(qiáng)先生，目前供職于上海城投集團(tuán)有限公司。2001年在英國(guó)倫敦大學(xué)學(xué)院(UCL)巴特列特研究生院建筑經(jīng)濟(jì)與管理專(zhuān)業(yè)(主修城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資和PPP/PFI)學(xué)習(xí)并獲理學(xué)碩士學(xué)位。2005年加入上海城投以后，牽頭開(kāi)展了《基礎(chǔ)設(shè)施投資新趨勢(shì)-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎(jiǎng)，此研究被上海市法制辦譽(yù)為“上海市特許經(jīng)營(yíng)立法的理論基礎(chǔ)”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關(guān)部門(mén)系統(tǒng)性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項(xiàng)目小組成員，參與了數(shù)個(gè)上海市重要的PPP項(xiàng)目的重組和政策制定工作。2007年，發(fā)表經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體制研究，對(duì)完善中國(guó)的水業(yè)監(jiān)管有較大借鑒價(jià)值。2009年，牽頭上海城投投資的BOT項(xiàng)目上海長(zhǎng)江隧橋的通行費(fèi)征收方案的研究，成果得到上海市政府批準(zhǔn)并實(shí)施至今。他先后又參與了上海市市級(jí)層面市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)和PPP領(lǐng)域絕大多數(shù)的研究工作，如《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施戰(zhàn)略研究》，該項(xiàng)研究與2012年被國(guó)家發(fā)改委授予優(yōu)秀研究成果獎(jiǎng)。2013年王強(qiáng)與他人合作翻譯出版了世界銀行報(bào)告《城市水務(wù)事業(yè)的公私合作：發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)述評(píng)》。2015年4月中標(biāo)上海市人民政府決策咨詢重點(diǎn)課題《上海市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)深化研究》。

編輯： 趙凡