時間： 2016-11-18 15:02
來源： 財政部PPP中心
作者： 薛濤
導讀：對于政府購買服務變成地方政府變相融資通道的批評不絕于耳，甚至把戰(zhàn)火一直燒到了政府購買服務的PPP，公益性項目不適合PPP的論調(diào)再次被重提。為此，E20研究院執(zhí)行院長薛濤撰文，探討如何避免地方債務放大與效率未被提高。
2014年財政部、發(fā)改委以各類文件啟動PPP以來，2015年點滴項目落地(在市政環(huán)境領(lǐng)域，廠網(wǎng)一體化的池州項目和區(qū)域流域治理的那考河項目可以稱為未必完美但值得肯定而應該繼續(xù)分析的階段性代表作)，而2016年上半年，以?？诹鶄€流域治理包、遷安海綿城市包等代表性項目落地，雨滴在局部已經(jīng)開始變成陣雨。
近期PPP已經(jīng)進入中央級文件(2016年18號文)，特許經(jīng)營和PPP立法以二法歸一的趨勢進入法制辦，但實際進度尚在徘徊;與此同時，財政部的PPP財政管理辦法征求意見稿亮相倒是力度空前，由此令人感覺PPP全面啟動在即。
此外，對于政府購買服務變成地方政府變相融資通道的批評不絕于耳，甚至把戰(zhàn)火一直燒到了政府購買服務的PPP，公益性項目不適合PPP的論調(diào)再次被重提。
一、目前PPP2.0在國內(nèi)推行以來，總結(jié)而言被爭議的主要有如下六個方面：
1.地方政府融資沖動難抑，購買服務型PPP甚至購買服務本身都被過度運用于基礎設施建設融資，地方債務暗渡陳倉有被放大的風險(目前還僅僅是風險預警，制度完善前社會資本用腳投票依然謹慎，但如果按財政管理辦法出臺強化地方政府剛性兌付，則該風險有放大的可能);
2.投融資與工程施工成為PPP的主旋律，以基金等創(chuàng)新為名基于地方政府支付信用的金融加杠桿也偶有突破，作為PPP項目之根本的績效評價卻依然粗糙，部分項目建設運營效率提升不足;
3.各類法規(guī)缺乏頂層結(jié)構(gòu)設計，頭疼醫(yī)頭，公共服務體制頂層結(jié)構(gòu)無人考慮;
4.部委合作不暢，推概念均走泛化，特許經(jīng)營、政府購買服務PPP各自擴容重疊而導致無法明晰核心邏輯。再加上地方政府、企業(yè)和金融機構(gòu)各懷目的私下推搡，地方某些項目紛紛走形，影響了PPP落地效果的破題;
5.PPP項目規(guī)模巨大且績效考核不突出，工程公司類央企依據(jù)融資成本和身份優(yōu)勢拔得先機但卻未必能顯示建設運營效率的提升;
6.國內(nèi)項目競爭環(huán)節(jié)長期存在的關(guān)系市場、低價競爭、虛假招標和拖欠押款等商業(yè)競爭不良環(huán)境未有改善，地方政府與企業(yè)均有責任，公平誠信需制度化解決方案。
二、基于上述爭議，筆者表達以下六個觀點：
1.PPP本身屬于地方政府公共服務供給和基礎設施融資建設模式雙重目的的重大改革，應耐心和持久的有序推進，對出現(xiàn)問題應以及時總結(jié)和持續(xù)改進為出發(fā)點，以積極態(tài)度調(diào)整并堅持前行;
2.在各方面條件均不完善之際，當前PPP落地率其實本無須太高，PPP的核心是提高效率，而以PPP帶動基礎設施投資拉動GDP帶來的風險卻要大于傳統(tǒng)公建模式。由此，筆者甚至希望在近三年P(guān)PP的落地速度都應該慢些，同時對已落地PPP經(jīng)驗教訓的總結(jié)回顧和充分交流反而更為重要;
3.某些項目上傳統(tǒng)公建模式效率不高鋪張浪費情況曾百受詬病，不能因PPP當前被爭議而被忘記初衷;同時，傳統(tǒng)公建模式依托專業(yè)化地方公共服務國有企業(yè)也有其優(yōu)勢和合理性，在發(fā)達地區(qū)市場化機制較好的專業(yè)化公共服務國企(E20環(huán)境平臺稱之為環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖B方陣)對比社會資本(產(chǎn)業(yè)地圖A方陣)優(yōu)勢各有千秋，兩者對比共存比較發(fā)展是理性選擇;
4.非經(jīng)營性項目的購買服務型PPP(環(huán)?；韭湓谠搮^(qū)域)，是中國需要大力推進的PPP類型之一，而特許經(jīng)營模式并不符合其內(nèi)在邏輯。以公益性項目融資成本高于公建模式為由否定其可以采用PPP模式的觀點之所以出現(xiàn)，其實是忽視了這類PFI型PPP可以帶來的專業(yè)和效率提升的意義和價值本應遠大于簡單顯示為數(shù)字比例差距的融資成本，而這之所以又情有可原恰恰是因為當前的這類項目實操中確實也常常未能足夠展示在建設和運營上的效率提升。為避免簡單拉長的BT化，在績效考核上對這類項目尤其需要有針對性的設計;
5.PPP的一個初衷是讓地方政府告別開發(fā)型政府轉(zhuǎn)向服務型政府，而要實現(xiàn)該方向最終離不開地方政府告別土地財政，那么公共服務價格的使用者付費和污染者付費終須全面落地，雖然此目標之到達有待時日，在當前PPP設計中需要對此及早考慮;
6.公平競爭、信息公開和經(jīng)驗總結(jié)是當前要義，需要結(jié)合制度建設大力推進。
三、具體而言，筆者有如下六點建議：
1.建議在市政公共服務領(lǐng)域，由住建部、發(fā)改委與財政部三合一，結(jié)合政企邊界、價格體系改革、地方公共服務專業(yè)化國企發(fā)展和公共服務的保障屬性，研究涉及市政基礎設施的公共服務的頂層設計問題和改革路徑圖;
2.嚴格區(qū)分政府購買服務和政府購買服務型PPP，堅決杜絕借道前者的融資行為;(具體手段可以等待對地方政府預算管理更熟悉的相關(guān)人士予以補充)
3.區(qū)分經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目的不同PPP特性，以一法二分來區(qū)別對待：
3.1不依賴政府補貼的經(jīng)營性項目(燃氣、高速公路、停車充電設施、某些區(qū)域開發(fā)或者園區(qū)運營項目等)種類較少，適用特許經(jīng)營需要關(guān)注的重點是壟斷經(jīng)營下對用戶和民眾的權(quán)益保障，以及對過高經(jīng)營收益的削峰模式;
3.2 依賴政府補貼的準經(jīng)營項目需一分而二，直接經(jīng)營性項目(供水、供熱、旅游、養(yǎng)老、地鐵等)更適合特許經(jīng)營，而非直接經(jīng)營項目(污水處理廠、垃圾焚燒廠等)更適合政府購買服務PPP的內(nèi)在邏輯，需要分開制定相應規(guī)則和推進模式，前者股權(quán)合作模式較為常見，而后者BOT模式依然適合;
3.3 純粹依賴政府補貼的非經(jīng)營性項目(環(huán)保大部分屬于此區(qū)間，部分打捆上款中所述的非直接經(jīng)營性項目)適合政府購買服務的PPP;
說到此處，筆者并不支持PPP財政管理征求意見稿中所說的特許經(jīng)營費收取的條款，在存在政府補貼的項目收取特許經(jīng)營費實際上是增加稅負的財政資金循環(huán)模式，對于3.1款所屬純經(jīng)營性項目可以在要約中采用其他更靈活的削峰模式，而選擇收取特許經(jīng)營費會帶來對PPP的公益屬性的模糊化。
編輯： 趙凡
目前在中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經(jīng)濟學院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜摇腿麪柟s亞太區(qū)域中心化學品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導《城鄉(xiāng)建設》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導師、中央財經(jīng)大學政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團負責世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎設施項目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導等方向。
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