1、PPP只有三階段

在我個(gè)人看來，雖然金永祥先生的PPP五階段更細(xì)致，但從突出核心邏輯來講，我認(rèn)為PPP就只有三階段。發(fā)改委確實(shí)是PPP的最早的引路人，他的前身計(jì)委啟動(dòng)的幾個(gè)最早的PPP試點(diǎn)項(xiàng)目打開了中國PPP運(yùn)動(dòng)的大門。隨后真正發(fā)揚(yáng)光大的卻是建設(shè)部（其實(shí)就是城建司，這個(gè)其實(shí)是在中國影響資產(chǎn)最大而由此最繁忙的主管司——建國以來幾千萬億的地方市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的沉淀）。其實(shí)雖然有這樣那樣的問題，從總體發(fā)展局面、秩序狀況和對(duì)產(chǎn)業(yè)培育和公共服務(wù)效率的提升成果來看，建設(shè)部2003年啟動(dòng)的特許經(jīng)營(yíng)取得的成績(jī)是可圈可點(diǎn)的，形成了規(guī)模，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高了公共服務(wù)效率，然而其積累的很多財(cái)富到現(xiàn)在還沒有很好的挖掘。而與之相比，現(xiàn)在的PPP在成熟度、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效率提升和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面離所設(shè)定期望的距離，都與前輩尚有距離，理想很美好現(xiàn)實(shí)很骨感，由財(cái)政部挑頭而發(fā)改委隨后跟進(jìn)的PPP2.0，曾經(jīng)在早期出現(xiàn)有點(diǎn)蔑視PPP1.0版本的情況，還由于驕傲而強(qiáng)迫改造本已相對(duì)成熟和很適合操作的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，鬧了些笑話，里面的浮躁情緒值得反思。到現(xiàn)在為止，在污水廠和垃圾廠的單體BOT模式上，我曾經(jīng)參加過的項(xiàng)目評(píng)審，在增加的一些程序中，除了可承受力評(píng)價(jià)我覺得有意義以外，PPP2.0的其他方面的積極意義并不明顯，相反，由于現(xiàn)在項(xiàng)目太多了，某些這樣的成熟特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目做得反而質(zhì)量下降了(即便是名牌咨詢公司的項(xiàng)目)，這也是相當(dāng)?shù)牡踉帯?/p>

2、來賓電廠顯端倪

為什么我喜歡分為三階段看PPP的中國歷程，除了分析建設(shè)部的功勞以外，還有一個(gè)原因，就是來賓電廠給我的思考。這個(gè)在第一階段被推崇為第一典范的項(xiàng)目，并不能像第二階段的特許經(jīng)營(yíng)，為我們帶來北控首創(chuàng)光大錦江這樣的龍頭上市公司和我們E20稱之為環(huán)境產(chǎn)業(yè)A方陣的一批成熟企業(yè)。對(duì)這個(gè)現(xiàn)象的思考引發(fā)，形成了我看待中國特色PPP的三大關(guān)系視角，而這個(gè)就是體現(xiàn)我前言中所說的PPP研究和推進(jìn)要尊重國情的含義。

這三大關(guān)系，就是央地關(guān)系、部委關(guān)系和公私關(guān)系（所有制關(guān)系）。成功的電廠BOT模式并未得到廣泛復(fù)制，是因?yàn)楫?dāng)年老電力部統(tǒng)籌逐步形成的五大電力集團(tuán)分割了市場(chǎng)。這里面有好幾層可以分析的：首先，這類有關(guān)全國統(tǒng)籌布局需求的市場(chǎng)，一般都有中央部委及其下屬公司高度控制，最終這些公司轉(zhuǎn)換為中央企業(yè)，而這些企業(yè)的實(shí)力強(qiáng)大，民營(yíng)資本很難與之匹敵（甚至部委就根本沒有討論過開放給社會(huì)資本的問題），即便市場(chǎng)化也最多是推進(jìn)一些混合所有制改革而已。類似的還有通信和鐵路等。那么，其實(shí)供電、通信、鐵路這些也屬于公共服務(wù)（比如在香港他們是被一個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)和威立雅的垃圾處理一起被監(jiān)管的），卻不能廣泛發(fā)展PPP和形成以社會(huì)資本為龍頭的產(chǎn)業(yè)格局。與之對(duì)應(yīng)的是，地方國有企業(yè)（投融資平臺(tái)和專營(yíng)公司）分散而弱小，在建設(shè)部特許經(jīng)營(yíng)條例頒布后被摧枯拉朽地為社會(huì)資本巨無霸們所分割蠶食。

所以，從這個(gè)分析里，可以看到央地關(guān)系的身影，也可以看到所有制關(guān)系的影響。對(duì)比西方PPP的發(fā)展，不需要面對(duì)這么巨型的中央企業(yè)，有些國家（不過日本和我們類似）沒有那么分散的地方國有企業(yè)，或者這些企業(yè)的政企不分情況也有很大不同，這些都會(huì)影響PPP在中國的演進(jìn)模式。

綜上所述我們可以看到，我們的PPP出生在我們這個(gè)土壤上，最終就會(huì)演變成集中在地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)范圍內(nèi)的PPP，那么，這里還有些深層原因，可以在央地關(guān)系中找到。

3、三大關(guān)系定終身

3.1 央地關(guān)系

央地關(guān)系的核心，就是央地的財(cái)權(quán)事權(quán)的分配。那么其背后，是我們中央政府和地方政府的關(guān)系，與西方的各州縣高度自治的治理模式比，我們的地方政府更像沒成年的兒子，缺乏獨(dú)立性，需要中央政府為其承擔(dān)無限責(zé)任，對(duì)應(yīng)的中央政府對(duì)地方政府也有很大的控制力，這兩個(gè)特點(diǎn)顯著影響了我們的PPP的演進(jìn)（我本人堅(jiān)信中央集權(quán)管理模式的國情合理性和“道路自信”，此處不再細(xì)表）。首先，中央政府要一直控制地方政府的融資沖動(dòng)（融資沖動(dòng)的由來當(dāng)然是兒子為了滿足老爹的考核標(biāo)準(zhǔn)而得到升遷），而PPP2.0，就是由此為了替換投融資平臺(tái)而來。其次，中央政府有救助地方政府免于破產(chǎn)的責(zé)任，而PPP后，破產(chǎn)的主體變成了社會(huì)資本，是不是可以使中央政府免于救助呢？情況恐怕又沒有那么簡(jiǎn)單，因?yàn)楝F(xiàn)在的PPP，最終拖累的是銀行，那么，國有制的屬性和安定團(tuán)結(jié)的因素，我們的銀行也是要中央政府救的。

這些問題，都會(huì)導(dǎo)致我們?cè)诮梃bPPP的西方經(jīng)驗(yàn)時(shí)簡(jiǎn)單照搬，如果不充分考慮地方政府行為邏輯，就會(huì)容易犯當(dāng)年“王明的教條主義”錯(cuò)誤，比如英倫范的PFI。細(xì)想下，現(xiàn)在有些人批評(píng)的PFI類的PPP項(xiàng)目有拉長(zhǎng)BT化和PPP的龐氏融資風(fēng)險(xiǎn)，不正是地方政府本質(zhì)上并沒有充分地從提升公共服務(wù)的需求出發(fā)而帶來的嗎？不正是由于地方政府尚未成年的人格屬性所帶來的嗎？所以，要引進(jìn)PFI是可以的，但要針對(duì)我們地方政府的情況，中央政府要為其進(jìn)行特別的設(shè)計(jì)，手把手地帶著地方政府，盡力約束其導(dǎo)向公共服務(wù)，而不是讓他們將其只作為融資工具。那么，這也是我們?cè)诹⒎ㄖ幸M(jìn)行思考的。當(dāng)然，由于收歸中央的財(cái)政收入達(dá)到50%強(qiáng)而導(dǎo)致地方依賴土地財(cái)政，我們未來的財(cái)稅體制改革，和中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)分配肯定還得做調(diào)整，否則，PPP的穩(wěn)定支付來源依然很難設(shè)計(jì)，土地財(cái)政的脈沖性特征，和長(zhǎng)周期的PPP也無法做很好的匹配。這個(gè)巨大的難題，我想還是要請(qǐng)財(cái)稅專家結(jié)合在一起思考設(shè)計(jì)了，這也是PPP的推進(jìn)中財(cái)政部責(zé)任重大的原因之一。

3.2 所有制關(guān)系

編輯： 葉馨