時間： 2015-01-06 09:49
來源： 中國水網
作者： 傅濤
流域生態(tài)系統管理一直是我國環(huán)境管理領域的一個重點。隨著環(huán)境治理工作的推進，公眾對于環(huán)境治理效果的期望越來越高，促進以點為基礎的環(huán)境治理項目產生出整體的流域治理效果應該成為流域管理工作新的常態(tài)。流域治理因為跨區(qū)域、跨部門，比單個城市的環(huán)境治理更加復雜，更具挑戰(zhàn)性。隨著我國重點領域投融資機制的改革、大資本時代的到來，以及環(huán)境信息公開與公眾參與的強化，流域治理面臨新的社會與政策環(huán)境。在此背景下，我們對流域治理的特點與管理的難點進行了梳理，并從流域治理的管理體制、水資源費政策、政府購買公共服務、流域治理的系統設計層面提出了幾點建議，供業(yè)內參考。
一、流域管理的新常態(tài)
（一）投融資體制改革深入影響流域治理
一直以來，環(huán)境治理主要是地方的事權，正如我國《環(huán)境保護法》中所規(guī)定的，“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責?！敝醒胫饕窃谏蠈又贫ㄉ鷳B(tài)功能區(qū)劃、總量管理等，運用三同時制度、環(huán)境影響評價制度、排污權交易等各種行政、經濟手段推動管理。環(huán)保的管理思路也主要是不斷對地方政府加壓。然而，事權和財權的不對等在環(huán)境管理領域非常明顯。在財權上，屬于中央職權范圍內的事務資金相對充足，而地方政府職權范圍內的事情資金相對缺乏。除了轉移支付之外，環(huán)境治理百分之九十的事權屬于地方政府。過去，地方投融資平臺的很大一部分資金，被地方政府用于各地水務、垃圾處理、生態(tài)修復等。
而從黨的十八大以來，我國行政體制一直在發(fā)生大的變化。2014年11月，國務院發(fā)布《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）。此前，國務院亦發(fā)布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），財政部發(fā)布《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）。隨著這一系列文件的出臺，我國投融資體制進入改革的快車道?！秶鴦赵宏P于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》文件中，很多條款都與環(huán)保產業(yè)直接相關，直接涉及基礎設施、環(huán)境保護與生態(tài)建設領域的投融資體制改革。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等文件發(fā)布后，地方投融資平臺的清理，無疑也將改變地方政府環(huán)境保護、流域治理投融資來源的結構，對環(huán)境治理結構與流域管理都產生深刻的影響。
（二）越來越多的公眾參與直接影響環(huán)境產業(yè)發(fā)展
越來越多的公眾參與活動直接影響環(huán)境產業(yè)的發(fā)展?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法（2014年修訂）》第五章專門對“信息公開與公眾參與”作出了具體的規(guī)定，為公眾參與提供了明確的法律保障，公眾依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利?；仡欉^去，PM2.5治理的出現就是在公眾參與的推動下形成的管理共識。此外，公眾對于環(huán)境治理的效果也提出了更高的要求，不僅僅只關注COD、BOD等減排指標，而是直接關注環(huán)境治理的效果，關注能否“下河游泳”，能否看到“藍天白云”。信息公開、公眾參與、公眾對于環(huán)境治理效果的渴望成為環(huán)境治理領域大的趨勢與大環(huán)境。
（三）資本市場推動環(huán)境治理產業(yè)的發(fā)展
隨著新三板的擴容、上市核準制向注冊制的轉變，大資本時代將到來。一批科技企業(yè)有望迅速上市，發(fā)展壯大，成為治理環(huán)境的重要力量。而目前，資本市場對環(huán)保產業(yè)有很高的預期。這也將有利于增加環(huán)保企業(yè)的融資溢價能力，擴大環(huán)保領域的資金來源，加強環(huán)境產業(yè)的力量。
二、流域管理不同于市政管理的三大難點
具體到流域管理，它具有不同于市政管理的三大特點：
（一）流域的問題涉及到多個業(yè)務部門。流域治理與市政、環(huán)保、生態(tài)、水利等不同專業(yè)、業(yè)務都息息相關。真正治好一個流域，需要各個學科、專業(yè)、業(yè)務之間相互配合。
（二）流域管理涉及到行政區(qū)劃的問題。我國的行政管理靠縣級以上人民政府依行政區(qū)劃進行治理。而流域的問題卻是一個跨行政主體的問題。不是簡單的誰的孩子誰抱走，誰的區(qū)域誰負責就能解決。雖然我國已經存在流域管理的機構，但目前這些流域機構主要是水利部的直屬機構，屬于事業(yè)單位。流域的環(huán)境治理還缺乏一個職能齊全的、權限充分的流域機構來負責協調各行政區(qū)劃相互之間的分工與配合。依靠現有的機構，經常是事倍功半。
（三）流域治理還涉及時間跨度的問題。并不是把流域內現在的點源污染都治理好了，就能還社會一個清澈的環(huán)境。我國還有很多的淤泥、土壤污染等歷史遺留問題，這些問題由于時間的流逝而常常找不到治理的責任主體。
這些特點造成流域的管理問題、科技問題比城市環(huán)境治理問題、農村環(huán)境治理問題更難、更復雜。管理的難點主要體現在：
（一）跨部門協同。跨專業(yè)意味著跨部門，地方政府如何有效協調各個部門的工作。流域治理既需要專業(yè)之間的分工負責，也需要有效的協調與配合。
（二）跨區(qū)域協調。與歐洲國家的行政體制不同，我國的行政體制不是基于民主的單體聯合而成，而是基于中央授權的分散制，下級機構主要對上級機構負責。行政管理系統在中央是條狀管理，到各行政區(qū)域又是塊狀管理。如何將條塊化的行政管理協調起來是流域管理的第二個難點。
（三）感性與理性的結合。科學以理性話題為主，而公眾往往以感性感知為主。在移動互聯網時代，社會的感知、感性的傳播比以往更快、更廣，環(huán)境管理、流域治理也更需要考慮公眾對于效果的感知。隨著信息的公開，地方政府所面臨的環(huán)境投訴將可能比以往更多，承擔治污項目的環(huán)境治理企業(yè)也將面臨更大的治污責任風險，而不再僅僅是排污單位面臨排污的風險。財政支持的科技立項項目也將面臨更多的監(jiān)督。如何理性與感性進行結合，促進環(huán)境治理面向效果是流域治理的另一大難點。
三、對流域管理的幾點政策建議
編輯： 田皓
北京易二零環(huán)境股份有限公司董事長 ，E20環(huán)境平臺首席合伙人 ，E20研究院院長，清華海峽研究院生態(tài)中國創(chuàng)新中心主任，北京大學環(huán)境科學與工程學院產學研中心主任，北京大學環(huán)境學院E20聯合研究院院長，北京大學環(huán)境校友聯合會執(zhí)行會長，北京大學、哈爾濱工業(yè)大學兼職教授，中廣核環(huán)保產業(yè)有限公司董事。
曾經負責建設部、國家發(fā)展改革委員會、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等機構的多項水業(yè)改革的政策研究。著有《兩山經濟》 、《城市水業(yè)改革的十二個問題》、《城市水業(yè)改革案例與實踐》、《市場化進程中的城市水業(yè)》等專著。
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