2025年1月17日，北京市人民政府門戶網(wǎng)站首都之窗發(fā)布了“關(guān)于對《通州區(qū)生活垃圾處理行業(yè)運營補貼控制標(biāo)準(zhǔn)》公開征求意見的公告”，通州區(qū)城市管理委員會（以下簡稱“通州區(qū)城管委”）向社會各界公開征求意見，本文就該《補貼控制標(biāo)準(zhǔn)》是否屬于發(fā)改辦投資〔2024〕1013號規(guī)定的“地市級以上人民政府及其行業(yè)主管部門制定的補貼政策及具體標(biāo)準(zhǔn)”，以及其主要內(nèi)容進行簡要分析。

筆者查閱了通州區(qū)城管委的機構(gòu)職責(zé)，包括：（一）貫徹執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃和政策措施，擬定本區(qū)關(guān)于城市管理和城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)綜合協(xié)調(diào)、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、能源日常運行管理、相關(guān)市政公用事業(yè)管理等方面的發(fā)展規(guī)劃、年度計劃，并組織實施；落實相關(guān)地方標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并監(jiān)督實施。（二）負(fù)責(zé)本區(qū)城市管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度、專項整治和檢查評價；承擔(dān)城市管理、城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)的綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核工作；承擔(dān)區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)管理委員會的日常工作。以及“（四）負(fù)責(zé)本區(qū)環(huán)境衛(wèi)生的組織管理和監(jiān)督檢查工作；承擔(dān)生活垃圾等固體廢棄物收集、儲存、運輸和處置的監(jiān)督管理責(zé)任；負(fù)責(zé)指導(dǎo)、管理環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)工作；負(fù)責(zé)垃圾分類工作，按有關(guān)規(guī)定對再生資源回收行業(yè)進行監(jiān)督管理。”據(jù)此可見，通州區(qū)城管委屬于地市級人民政府行業(yè)主管部門，具有“擬定本區(qū)關(guān)于城市管理和城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)綜合協(xié)調(diào)、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、能源日常運行管理、相關(guān)市政公用事業(yè)管理等方面的發(fā)展規(guī)劃、年度計劃”的職責(zé)權(quán)限。

該《公告》明確，制定該《補貼控制標(biāo)準(zhǔn)》的出發(fā)點，是為了貫徹落實PPP新機制，尤其是“發(fā)改辦投資〔2024〕1013號”關(guān)于“對擬在運營期按規(guī)定補貼運營的項目，要按照地市級以上人民政府或其行業(yè)主管部門制定的補貼政策及具體標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”“相關(guān)補貼政策應(yīng)當(dāng)具有普適性，不得僅適用于個別項目”的規(guī)定。

《補貼控制標(biāo)準(zhǔn)》起草說明介紹了起草背景：為確保通州區(qū)城市運行穩(wěn)定有序，確保城市副中心生活垃圾處理及時有效，而且目前通州區(qū)以特許經(jīng)營模式委托相關(guān)單位運營著多個生活垃圾處理項目，負(fù)責(zé)通州區(qū)生活垃圾（包括其他垃圾、廚余垃圾、餐廚垃圾、糞便等）日常處理、應(yīng)急保障工作；但是由于生活垃圾領(lǐng)域項目經(jīng)營收入普遍較低，需要財政資金在運營期予以運營補貼；為制定行業(yè)普適性補貼政策，對通州區(qū)以特許經(jīng)營模式實施的生活垃圾處理項目出臺運營補貼控制標(biāo)準(zhǔn)，目標(biāo)是確保通州區(qū)生活垃圾處理行業(yè)按照規(guī)定進行補貼，提高財政資金使用效率。

不過，《補貼控制標(biāo)準(zhǔn)》正文中關(guān)于制定該標(biāo)準(zhǔn)的宗旨是為保障通州區(qū)生活垃圾處理“企業(yè)正常運營”，與起草說明似乎并不一致，對通州區(qū)生活垃圾處理“企業(yè)正常運營”的標(biāo)準(zhǔn)和條件也未作說明。筆者認(rèn)為“促進生活垃圾行業(yè)健康發(fā)展”應(yīng)該是恰當(dāng)?shù)摹Ａ硗?，從《補貼控制標(biāo)準(zhǔn)》強調(diào)結(jié)合“運營成本等實際情況，制定生活垃圾處理行業(yè)運營補貼控制標(biāo)準(zhǔn)”表達的原則猜測，《補貼控制標(biāo)準(zhǔn)》似乎采用的是成本加成方法，但未說明成本構(gòu)成及利潤標(biāo)準(zhǔn)。

對于《補貼控制標(biāo)準(zhǔn)》第一條的“補貼依據(jù)”，筆者認(rèn)為不太恰當(dāng)。

首先，國辦函〔2023〕115號、京發(fā)改〔2024〕1293號、發(fā)改辦投資〔2024〕1013號三個文件，僅是要求，如果需要在運營期補貼，則須“按規(guī)定”補貼，補貼的依據(jù)應(yīng)是地市級以上人民政府或其行業(yè)主管部門制定的補貼政策及具體標(biāo)準(zhǔn)（即具有普適性），也就是說，普適性政策是進行補貼的依據(jù)，而不是倒過來為了補貼而制定政策，或把上述三個文件當(dāng)作制定補貼的“規(guī)定”或依據(jù)。

其次，補貼依據(jù)，應(yīng)從上位法中去找，比如《城市生活垃圾管理辦法》（中華人民共和國建設(shè)部令第157號）第四條規(guī)定：“產(chǎn)生城市生活垃圾的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照城市人民政府確定的生活垃圾處理費收費標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定繳納城市生活垃圾處理費。城市生活垃圾處理費應(yīng)當(dāng)專項用于城市生活垃圾收集、運輸和處置，嚴(yán)禁挪作他用。”《北京市生活垃圾管理條例》第八條也規(guī)定“產(chǎn)生生活垃圾的單位和個人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定繳納生活垃圾處理費?！笨梢?，城市生活垃圾處理費，是應(yīng)?？顚Ｓ糜谏罾占⑦\輸和處置的，其來源是產(chǎn)生城市生活垃圾的單位和個人，屬于發(fā)改辦投資〔2024〕1013號文規(guī)定的“由政府或其依法授權(quán)機構(gòu)代為向用戶”收取的使用者付費，依法即應(yīng)?？顚Ｓ糜谏罾氖占?、運輸和處置。

再次，應(yīng)充分論證和說明補貼的必要性。如果地市級以上人民政府或其行業(yè)主管部門按照法定職權(quán)制定補貼政策及具體補貼標(biāo)準(zhǔn)，須明確標(biāo)準(zhǔn)的確定依據(jù)。雖然通州區(qū)城管委在《補貼控制標(biāo)準(zhǔn)》起草說明中介紹，起草過程中已經(jīng)與通州區(qū)財政局做了充分溝通，聽取了通州區(qū)主要生活垃圾處理項目單位意見及建議，聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)對各末端設(shè)施的經(jīng)營成本進行測算、出具相關(guān)財務(wù)分析報告并組織專家對運營補貼控制價進行評審，根據(jù)評審結(jié)果對運營補貼控制標(biāo)準(zhǔn)再次進行討論和完善，再次征求通州區(qū)各相關(guān)委辦局意見后向社會公開征求意見，但未說明運營補貼控制價的具體構(gòu)成情況，無法判斷其合理性。

對于補貼范圍，《補貼控制標(biāo)準(zhǔn)》明確為通州區(qū)城管委行政管轄范圍（對于社會主體而言，其范圍似乎并不清晰）內(nèi)的生活垃圾處理項目，包括餐廚垃圾、廚余垃圾、糞便垃圾、其他垃圾等，但不包括建筑垃圾、工業(yè)固廢、危險固廢、廢棄油脂和污泥垃圾處理項目，而且，筆者認(rèn)為還應(yīng)該按照《補貼控制標(biāo)準(zhǔn)》制定的出發(fā)點，將其范圍限定為采用特許經(jīng)營模式實施的該類項目。

對于補貼對象，筆者認(rèn)為應(yīng)為上述范圍內(nèi)的生活垃圾處理項目運營主體，而且應(yīng)按照115號文的要求執(zhí)行“一視同仁”原則。同時，政府支付補貼，須“按效付費”，根據(jù)績效考核結(jié)果，以生活垃圾處理質(zhì)量和產(chǎn)出（服務(wù)）效果達到合同或政策要求為前提。

從文意推測，該《補貼控制標(biāo)準(zhǔn)》中的補貼控制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為噸最高限價，實際運營補貼不能高于表中給出的補貼控制標(biāo)準(zhǔn)，具體特許經(jīng)營項目的生活垃圾處理補貼費價格則通過公開競爭方式確定。運營補貼資金的來源由通州區(qū)財政局統(tǒng)籌安排。

編輯： 李丹