2008年中國城市水業(yè)回顧與展望（二） 

作者：傅濤 

二零零八年十二月

二、2009年城市水業(yè)政策 

2009年，在積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策之下，在中國推出的4萬億投資計劃的推動下，省、市兩級政府都存在大量的投資風(fēng)險，有些地方政府甚至有“破產(chǎn)”的危險。由于我國法律體系對中央與地方事權(quán)、財權(quán)并沒有進(jìn)行合理而規(guī)范的劃分，沒有構(gòu)建制度化的爭議解決機(jī)制，地方政府并未真正成為一級權(quán)責(zé)對稱的責(zé)任政府。 

1、水業(yè)政策走向的預(yù)測 

城市水業(yè)作為一種由城市人民政府負(fù)責(zé)的市政基礎(chǔ)設(shè)施，其事權(quán)落在地方，而財權(quán)受到約束。在環(huán)保保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重巨大壓力之下，城市水業(yè)因此成為中央與地方事權(quán)和財權(quán)矛盾的主要集中點。在此宏觀背景下，我們對2009年的水業(yè)政策做出一下預(yù)測： 

（1）水價政策獲得松動 

在2008年8月CPI出人意料的回落到14個月的低點——4.9%后，人們對通貨膨脹的擔(dān)憂大為緩解，實施近8個月的臨時價格管制措施因此在年底前終結(jié)。另一方面，政府，尤其是地方政府，支付能力不足的背景和壓力凸現(xiàn)，使得水價政策可能獲得大的松動。原計劃于2008年年中出臺的《供水水價成本監(jiān)審辦法》由于價格管制政策的約束，沒有能夠如愿，卻很有可能于2009年正式出臺。該“辦法”會成為帶動價格的基礎(chǔ)。另外地方政府由于資金不足而產(chǎn)生的對社會資本的預(yù)期，也會實質(zhì)性地推定水價的走高。 

（2）政府資金投向市場不易配置的領(lǐng)域 

作為拉動中國經(jīng)濟(jì)增長三駕馬車之一的投資，在面臨國際金融危機(jī)以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下滑的時刻，再次成為中國經(jīng)濟(jì)保增長的主力。在中央保經(jīng)濟(jì)增長的十項措施中，有一大部分是關(guān)注民生，另外一部分是基礎(chǔ)設(shè)施投資，但從資金投入比例來看，基礎(chǔ)設(shè)施的投入占了一半。而在水業(yè)領(lǐng)域，2009年的中央政府投資（主要是國債）可能達(dá)到200億。經(jīng)過水業(yè)專家的奔走呼吁，國家有關(guān)部門已經(jīng)認(rèn)識到：國債投資應(yīng)集中投向污水管網(wǎng)和農(nóng)村供水等市場資源不易配置的領(lǐng)域，而應(yīng)該回避市場主體通過價格可以覆蓋的領(lǐng)域。在資金總量缺乏，民間對公平的呼聲高漲的情況下，在新的一年，政府資金投入應(yīng)該會有這種傾向。 

（3）運營補(bǔ)貼成為財政補(bǔ)貼政策方向 

經(jīng)濟(jì)拉動從消費環(huán)境著力不僅有足于拉動效果的放大，而且有助于不同主體的公平。因此，以末端水價補(bǔ)貼為主要內(nèi)容的財政運營補(bǔ)貼機(jī)制將成為主要補(bǔ)貼政策方向。 

2008年，上海在污水處理費補(bǔ)貼方面大膽嘗試，已經(jīng)獲得突破，為促進(jìn)污染減排，上海出臺了城鎮(zhèn)污水處理廠COD超量削減補(bǔ)貼政策，對收費不足以支撐建設(shè)運營的部分進(jìn)行明確補(bǔ)貼。在不擾亂市場的背景下實現(xiàn)了有效的政策引導(dǎo)。誰處理污水、削減了污染，誰就應(yīng)該得到補(bǔ)貼，這已經(jīng)為行業(yè)所認(rèn)可，應(yīng)該成為一個市場方向。同時，政府補(bǔ)貼污水處理費，這樣的價格補(bǔ)貼其作用在末端會被放大10-15倍，更能刺激治污企業(yè)的積極性，以及投資企業(yè)的熱情，同時兼顧了公平。 

（4）市政債券試點有望突破 

市政債券有望在部分地區(qū)進(jìn)行試點，成為地方政府水業(yè)投資的主要來源。在未來的投資拉動中，預(yù)期地方政府將會承擔(dān)中國經(jīng)濟(jì)刺激方案的大部分資金，但由于土地收入迅速下降，地方財政受到沉重打擊。為應(yīng)對增加收入來源的需要，國務(wù)院正在考慮允許發(fā)行地方政府債券的方案。這一方案可能在2009年得到批準(zhǔn)，同時將會加強(qiáng)監(jiān)管，通過信貸評級和公開披露要求增強(qiáng)對地方政府預(yù)算的監(jiān)督。這意味著，學(xué)界多年關(guān)注的開放并加強(qiáng)地方政府發(fā)債管理的改革大思路，正在被官方采納并逐漸浮出水面。允許地方政府發(fā)債，也許將成為解決中央與地方的事權(quán)、財權(quán)矛盾的出路之一。 

（5）產(chǎn)業(yè)投資資金有望成為市場資金進(jìn)入的通道 

政策性產(chǎn)業(yè)投資基金成為市場資金進(jìn)入的城市水業(yè)的主要金融通道。對于產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立問題，國家發(fā)改委等有關(guān)部門已經(jīng)表示，只要遵守國家的法律和法規(guī)，各地完全可以大力組織這樣的基金。有關(guān)部門認(rèn)為這樣的基金從本質(zhì)上來說屬于信托或者投資公司性質(zhì)，完全可以按照國家有關(guān)政策盡快發(fā)展起來。這種形勢下，能否獲得審批已經(jīng)不再是關(guān)注點，需要解決的問題變成資金的來源問題。城市水業(yè)由于收益低、時限常、風(fēng)險小，尤其具有特殊性，對資金來源的政策性要求更高。 

（6）產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策的轉(zhuǎn)移 

以服務(wù)業(yè)為對象基點的產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)惠會逐漸明確，如以前針對制造業(yè)的稅收優(yōu)惠和貼息等政策逐漸向環(huán)境設(shè)施的運營服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。只有對環(huán)境服務(wù)的末端補(bǔ)貼才是最有效和最公平的。同時，如果想要真正實現(xiàn)環(huán)境治理的成效，產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策向末端轉(zhuǎn)移就是必須的。 

（7）排水許可和排放標(biāo)準(zhǔn) 

在節(jié)能減排戰(zhàn)略的促進(jìn)下，《城鎮(zhèn)排水和污水處理條例》進(jìn)入最后修改階段，預(yù)計2009年發(fā)布。其中規(guī)定了向城市下水道排放廢水的排水許可管理，這一政策一旦實施，將有利于保障污水處理廠的達(dá)標(biāo)運營。同時，2002年發(fā)布的城市污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)也已經(jīng)進(jìn)入修訂程序，環(huán)保部會將排放標(biāo)準(zhǔn)會進(jìn)一步從嚴(yán)，這將對城市污水處理廠的外圍環(huán)境產(chǎn)生影響。另外，由水利部門主導(dǎo)的《節(jié)水條例》也可能于2009年出臺。 

2、市場方向預(yù)測 

宏觀背景和政策背景決定了市場的方向。而市場競爭的模式又反過來體現(xiàn)了水業(yè)政策的現(xiàn)狀。2009年，對于水務(wù)行業(yè)的主體來說，仍然會充滿變動，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。 

（1）戰(zhàn)略整合成為主流趨勢

首先，各種內(nèi)外力作用下，城市水業(yè)已經(jīng)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型期，產(chǎn)業(yè)整合進(jìn)一步加劇，不同企業(yè)主體在投資、運營、技術(shù)工程、設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)上下游之間的整合是主要整合形式之一。這種整合2007年以來就已經(jīng)開始，2009年會進(jìn)一步加強(qiáng)，通過產(chǎn)業(yè)上下游之間的整合，各個主體的服務(wù)鏈延長，綜合實力得到加強(qiáng)。 

其次，投資主體之間的整合。中小型投資主體因為受到內(nèi)外因的共同作用將成為被購并的對象。外因包括融資環(huán)境和監(jiān)管加強(qiáng)，內(nèi)因包括技術(shù)、人才和資本總量的制約。購并的結(jié)果將促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的適度集中。在具體投資市場的市場開發(fā)模式上，針對單一項目的項目投資模式的比重會進(jìn)一步降低，針對中小型投資主體的整體產(chǎn)權(quán)收購比重加大。 

最后，隨著國際金融危機(jī)的加劇，部分國際產(chǎn)業(yè)資本價值觸及底線，國內(nèi)水業(yè)集團(tuán)將獲得互補(bǔ)性產(chǎn)業(yè)收購整合的機(jī)會，城市水業(yè)在工程技術(shù)服務(wù)和設(shè)備制造環(huán)節(jié)有望首先“走出去”實施產(chǎn)業(yè)收購。 

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（2）投資市場進(jìn)一步集中和調(diào)整 

首先，隨著經(jīng)濟(jì)不確定因素的增多，城市水業(yè)作為低風(fēng)險、低回報的領(lǐng)域會受到部分需要風(fēng)險組合的投資主體的青睞，而產(chǎn)業(yè)投資基金可能成為這些資本進(jìn)入的主要形式。同時隨著城市水業(yè)主體市場份額的加大，僅僅靠投資企業(yè)的表內(nèi)融資難以滿足資金總量的需要，因此城市水業(yè)本身對產(chǎn)業(yè)投資基金的需求進(jìn)一步加大。因此，在供需雙方的促進(jìn)下，2009年產(chǎn)業(yè)投資基金可能會有實質(zhì)性的進(jìn)展。 

其次，隨著資本市場的調(diào)整，融資的門檻對于小投資人來說進(jìn)一步提高，加上環(huán)境監(jiān)管的日趨嚴(yán)格，一些已經(jīng)進(jìn)入市場的中小主體的資金支撐和技術(shù)支持日趨困難，會迫使許多污水項目通過二級市場進(jìn)入主流市場主體，即中小投資公司把已建成的項目出售以獲得資金。 

再次，在2008年的摸索之后，區(qū)域性投資模式會進(jìn)一步發(fā)展成為主導(dǎo)模式之一，政府的責(zé)任主體和經(jīng)營授權(quán)主體將因此發(fā)生變化，這也將在部分地區(qū)打破水業(yè)特許經(jīng)營的市政概念，出現(xiàn)流域性或區(qū)域性集團(tuán)。在新成立的區(qū)域性集團(tuán)中，由地方政府主導(dǎo)成立的集團(tuán)將占據(jù)主要位置。 

第四，在現(xiàn)金為王的2009年，城市水業(yè)投資市場由關(guān)注市場占有率，開始轉(zhuǎn)向關(guān)注收益，關(guān)注現(xiàn)金流。水業(yè)市場化改革開始后的這六年間，許多有實力的水務(wù)投資公司采取了積極擴(kuò)張的政策，積極擴(kuò)張中帶來的收益不高，現(xiàn)金不足逐漸引起了關(guān)注，而在金融危機(jī)的特殊背景下，這種關(guān)注更加顯見。 

第五，戰(zhàn)略性外資公司將加強(qiáng)風(fēng)險意識，進(jìn)一步向核心城市的綜合服務(wù)市場集中。尤其是威立雅水務(wù)等國際水務(wù)巨頭，2009年其在中國市場的戰(zhàn)略重點是繼續(xù)向服務(wù)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，核心城市依然是市場開拓的重點，投資活動也將在這些城市進(jìn)行。 

（3）運營服務(wù)市場比重加大 

運營服務(wù)市場比重加大是城市水業(yè)服務(wù)性回歸的重要組成內(nèi)容。 

首先，隨著水業(yè)設(shè)施的增加，專業(yè)運營管理將逐步進(jìn)入市場主流。另一方面，正在逐漸建立的績效評估與管理體系將成為劃分專業(yè)服務(wù)企業(yè)水平高低的標(biāo)桿。同時，政府投資項目的增加，會促進(jìn)產(chǎn)權(quán)主體與運營主體的分離，專業(yè)運營服務(wù)市場進(jìn)一步擴(kuò)大。 

其次，隨著政策性資金的增加和政府投資對國有企業(yè)的偏愛，國有傳統(tǒng)投資主體可能脫穎而出，2009年可能是國有市場主體快速發(fā)展的一年?？v觀過去的2008年，已經(jīng)可以發(fā)現(xiàn)這樣的態(tài)勢，在這一年，市場上最為活躍的公司，不是外資巨頭，也不是民營公司，而是那些具有國有背景的、市場化了的公司，如首創(chuàng)股份公司、北控水務(wù)、深圳水務(wù)、中國水務(wù)投資公司等。在接下來的一年，這樣的公司會保持發(fā)展勢頭，同時，一批傳統(tǒng)國有公司會立足當(dāng)?shù)兀柚己玫陌l(fā)展環(huán)境，更加積極地圈入自己屬地周邊的小型水公司，完成資源的基本整合。 

再次，污泥處理處置在工程服務(wù)市場中的比重會迅速加大，并且在運營服務(wù)市場中占有一定比重。2008年，江蘇省已經(jīng)出臺政策，明確將污泥處理處置費用列入污水排污收費范圍，單獨核算，切實保障處理經(jīng)費的及時支付。這種做法會對其他省份起到很好的示范作用，改變污泥處置費用無處尋覓的現(xiàn)狀，有利于污泥處置市場的形成。在資金來源逐步保證的情況下，預(yù)計2009年污泥處置的市場會有所發(fā)展，在工程服務(wù)市場中的比重會有迅速增大，但是在整個運營服務(wù)市場中的比重可能還是比較小的。 

最后，水商圈服務(wù)體系聯(lián)盟將逐步完善，并將逐步涉及集團(tuán)采購。水業(yè)服務(wù)體系的建立將努力改變以往供貨商“諸侯混戰(zhàn)”的惡性競爭局面，使產(chǎn)業(yè)格局更加優(yōu)化，推動行業(yè)新秩序的形成。 

（4）技術(shù)服務(wù)市場升溫 

技術(shù)服務(wù)升溫同樣是城市水業(yè)實現(xiàn)服務(wù)回歸的重要組成。回歸技術(shù)是2008年大部分水務(wù)集團(tuán)的主旋律，技術(shù)服務(wù)市場在2009年將繼續(xù)升溫。由以下因素所推動： 

首先，競爭加劇使投資人的技術(shù)能力備受關(guān)注。在融資能力的比拼之后，技術(shù)實力日益受到關(guān)注。投資完成后，在建設(shè)、運營等階段，都對技術(shù)有較高要求，要想在市場上所向披靡，沒有過硬的技術(shù)就可能會為此所累。 

其次，資本市場的危機(jī)和教訓(xùn)也有效地促使了企業(yè)對資本市場的認(rèn)真反思和對技術(shù)服務(wù)的重新關(guān)注。 

再次，國家啟動的“十一五”重大科技專項的水專項有力地拉動了水領(lǐng)域的技術(shù)升級，會拉動不同企業(yè)的技術(shù)差距。 

第四，環(huán)保部的環(huán)境技術(shù)管理將成為獨立的管理體系逐步得到推進(jìn)，在污水處理尤其是工業(yè)廢水處理領(lǐng)域產(chǎn)生影響。2008年《國家環(huán)境技術(shù)管理體系建設(shè)規(guī)劃》出臺，目的的是加強(qiáng)環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新，推廣污染防治達(dá)標(biāo)技術(shù)，最大限度地利用國家環(huán)保專項資金，支持“污染防治新技術(shù)、新工藝的研究開發(fā)以及資源綜合利用率高、污染物產(chǎn)生量少的清潔生產(chǎn)技術(shù)、工藝的推廣應(yīng)用”等指向?qū)⒓夹g(shù)的重要性一再強(qiáng)化。 

最后，污水和供水服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的提高也促使整個行業(yè)更加重視技術(shù)。更高要求的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)實施，污泥處理處置方面的技術(shù)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也陸續(xù)出臺。 

結(jié)語：迎接城市水業(yè)機(jī)遇年的到來 

城市水業(yè)因為涉及公共利益和環(huán)境公益，同時有顯著的資本沉淀性質(zhì)，與國家經(jīng)濟(jì)政策密切相關(guān)。對城市水業(yè)而言，充滿政策變數(shù)的2009年，無疑是充滿想象和機(jī)會的一年，它也給了迅速發(fā)展中的城市水業(yè)以思考的機(jī)會。 

有一個印加挑夫的傳說，挑夫每次挑擔(dān)到山腰都要停下來，路人問他是否累了，他說不是，他在等待自己落后的靈魂。對于一個快跑了多年的城市水業(yè)而言，確實需要停下來等待自己沒有跟上來的“靈魂”。 

面對水業(yè)的未來，我們用“機(jī)遇年”來預(yù)期即將到來的2009年，體現(xiàn)城市水業(yè)同行在冬天里所透發(fā)的對春天的期望，體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)界對未來變數(shù)的樂觀、信心和勇氣。 

編輯：全新麗