10月24日，亞洲清潔空氣中心(CAA)在北京舉辦以“持續(xù)改善空氣質(zhì)量：標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng) 健康驅(qū)動(dòng)”為主題的2025中國(guó)藍(lán)天觀察論壇，現(xiàn)場(chǎng)發(fā)布與清華大學(xué)、北京大學(xué)研究團(tuán)隊(duì)共同完成的最新成果《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)研究系列報(bào)告》，包括《中國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂達(dá)標(biāo)路徑分析》《中國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂的經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估》和《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂國(guó)際案例研究》的系列研究成果，揭示了不同新標(biāo)準(zhǔn)情景下的達(dá)標(biāo)路徑、減污降碳協(xié)同效益與宏觀經(jīng)濟(jì)影響，并提供全球最新環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂的動(dòng)態(tài)與國(guó)外實(shí)踐，可為我國(guó)邁入新標(biāo)準(zhǔn)階段提供科學(xué)參考。

我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3095-2012)于2012年修訂發(fā)布、2016年全面實(shí)施，后又在2022年啟動(dòng)了標(biāo)準(zhǔn)修訂相關(guān)工作。國(guó)務(wù)院于2023年11月發(fā)布《空氣質(zhì)量持續(xù)改善行動(dòng)計(jì)劃》，明確提出“啟動(dòng)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)技術(shù)規(guī)范修訂研究工作”，科學(xué)有序推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)修訂箭在弦上。論壇現(xiàn)場(chǎng)，中國(guó)工程院院士，清華大學(xué)碳中和研究院院長(zhǎng)、環(huán)境學(xué)院教授賀克斌表示，我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)在過(guò)去十余年的大氣污染防治進(jìn)程中起到了很好的引領(lǐng)作用，隨著空氣質(zhì)量持續(xù)改善，標(biāo)準(zhǔn)也需要升級(jí)。

環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂與達(dá)標(biāo)策略圓桌討論環(huán)節(jié)

錨定“美麗中國(guó)”環(huán)境持續(xù)改善目標(biāo)，修訂PM2.5年均濃度標(biāo)準(zhǔn)限值

自2013年以來(lái)，我國(guó)實(shí)施了三輪清潔空氣行動(dòng)，主要大氣污染物排放大幅削減，實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量歷史性改善并帶來(lái)可觀的健康效益。為持續(xù)提升空氣質(zhì)量，修訂提高標(biāo)準(zhǔn)的需求明確、呼聲漸高。尤其是自2020年以來(lái)，全國(guó)整體PM2.5年均濃度連續(xù)五年達(dá)標(biāo)，PM2.5達(dá)標(biāo)城市比例突破七成，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)限值對(duì)已達(dá)標(biāo)城市的引領(lǐng)作用明顯減弱。此外，世界衛(wèi)生組織(WHO)于2021年發(fā)布新版《全球空氣質(zhì)量指南》，將PM2.5年均濃度指導(dǎo)值由10μg/m3收緊至5μg/m3。對(duì)標(biāo)之下，我國(guó)現(xiàn)行PM2.5限值偏高，亟需通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)修訂進(jìn)一步強(qiáng)化以健康為導(dǎo)向的清潔空氣政策行動(dòng)。

圍繞“標(biāo)準(zhǔn)修訂為何種水平更為科學(xué)合理、采用何種達(dá)標(biāo)路徑更具可行性、實(shí)施新標(biāo)準(zhǔn)能夠帶來(lái)多大環(huán)境-氣候-健康綜合效益及其對(duì)各部門的影響”等關(guān)鍵問(wèn)題，《中國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂達(dá)標(biāo)路徑分析》在系統(tǒng)梳理我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與區(qū)域差異的基礎(chǔ)上，提出環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂的情景目標(biāo)值與階段性安排建議，構(gòu)建了近中期可達(dá)的新標(biāo)準(zhǔn)情景，并建立了可實(shí)施的達(dá)標(biāo)路徑，評(píng)估了減污降碳協(xié)同效益與健康收益。

“隨著空氣質(zhì)量持續(xù)改善，標(biāo)準(zhǔn)也需要升級(jí)?；诋?dāng)前空氣質(zhì)量與減排措施，我們開展了一些情景研究，將25μg/m3作為新的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)限值作為一個(gè)參考目標(biāo)，可以實(shí)現(xiàn)更大健康效益與持續(xù)改善的引領(lǐng)作用?！?/p>

中國(guó)工程院院士，清華大學(xué)碳中和研究院院長(zhǎng)、環(huán)境學(xué)院教授賀克斌提出，25μg/m3既是“美麗中國(guó)”建設(shè)提出的2035年目標(biāo)，也是WHO第二階段過(guò)渡目標(biāo)(IT-2)?；谶@個(gè)目標(biāo)情景，我們也研究了“分階段、分區(qū)域”的達(dá)標(biāo)路徑——充分發(fā)掘各部門結(jié)構(gòu)調(diào)整和能效提升減排潛力，與末端治理協(xié)同發(fā)力，到2030年全國(guó)339個(gè)城市和長(zhǎng)三角地區(qū)PM2.5濃度平均值可率先達(dá)到目標(biāo)限值;進(jìn)一步加大電力、工業(yè)與交通等部門的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和能效提升力度，充分挖掘結(jié)構(gòu)性措施的減排潛力，到2035年京津冀及周邊地區(qū)和汾渭平原的濃度平均值也有望低于目標(biāo)限值，最終形成“先進(jìn)地區(qū)先行、重點(diǎn)區(qū)域攻堅(jiān)、全國(guó)梯次推進(jìn)”的總體格局。

為確保上述路徑落地見(jiàn)效，報(bào)告還建議聚焦能源、產(chǎn)業(yè)與交通三大領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)調(diào)整措施，通過(guò)加快能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、優(yōu)化供熱與終端用能體系、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與布局優(yōu)化、以交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化和清潔化終端為抓手等“組合拳”，可對(duì)接新標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)需求，并實(shí)現(xiàn)健康效益最大化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)同增益。

盡早加嚴(yán)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)更顯著的凈效益

在環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂過(guò)程中，如何在環(huán)境改善目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)可承受能力之間進(jìn)行權(quán)衡，始終是政策制定者和社會(huì)公眾關(guān)注的核心問(wèn)題。對(duì)此，《中國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂的經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估》利用可計(jì)算一般均衡模型，展開對(duì)四類標(biāo)準(zhǔn)修訂情景的宏觀經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估及成本效益分析，也即2030年與2035年分別實(shí)現(xiàn)PM2.5年均濃度20μg/m3和25μg/m3目標(biāo)的情景。借助科學(xué)工具系統(tǒng)評(píng)估不同標(biāo)準(zhǔn)路徑下的政策效益與經(jīng)濟(jì)成本，報(bào)告為標(biāo)準(zhǔn)修訂提供了量化證據(jù)，也揭示了不同政策選項(xiàng)之間的權(quán)衡關(guān)系。

“實(shí)施更嚴(yán)格的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)短期內(nèi)會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一定壓力，這主要是因?yàn)楦鼑?yán)格標(biāo)準(zhǔn)會(huì)造成各部門污染減排支出的增加，以及生產(chǎn)性投入的擠出。”北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授張世秋坦言。但更要看到，標(biāo)準(zhǔn)加嚴(yán)不僅會(huì)驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，高污染行業(yè)產(chǎn)出下降，低污染行業(yè)產(chǎn)出有所提升，同時(shí)也能驅(qū)動(dòng)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)電力部門向清潔能源轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)為煤電占比下降、清潔能源發(fā)電占比增長(zhǎng)。此外，健康效益在治理力度較小時(shí)表現(xiàn)有限，隨著政策力度加大則呈加速增長(zhǎng)趨勢(shì)。

研究的成本效益分析結(jié)果進(jìn)一步表明，盡早發(fā)布并實(shí)施更嚴(yán)格的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)具有更顯著的凈效益。雖然相較于寬松的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施更嚴(yán)格的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)會(huì)帶來(lái)減排綜合經(jīng)濟(jì)成本的上升，且成本大小與標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛程度、達(dá)標(biāo)時(shí)間早晚緊密相關(guān)。但在結(jié)合健康效益進(jìn)行成本-效益分析后發(fā)現(xiàn)，在中長(zhǎng)期，隨著健康效益的持續(xù)釋放，環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提高的凈效益表現(xiàn)出逐步上升的趨勢(shì)，尤其在標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格、達(dá)標(biāo)更提前的情景中更為顯著。

基于研究結(jié)論，報(bào)告建議分區(qū)域、分階段推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)并構(gòu)建動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，鼓勵(lì)部分地區(qū)先行示范;優(yōu)化產(chǎn)業(yè)與能源結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化重點(diǎn)行業(yè)技術(shù)升級(jí)，加大對(duì)煤炭、化工等行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型支持;通過(guò)技術(shù)改造補(bǔ)貼、環(huán)保設(shè)備投資抵稅等方式降低企業(yè)減排成本壓力;建立差異化成本分擔(dān)與效益共享機(jī)制，對(duì)減排任務(wù)較重的地區(qū)和行業(yè)給予轉(zhuǎn)移支付;立足長(zhǎng)期效益，平衡短期成本與長(zhǎng)期效益，通過(guò)逐步提高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格度、提早實(shí)施修訂標(biāo)準(zhǔn)、配套分階段實(shí)施策略與成本分擔(dān)機(jī)制以降低短期的經(jīng)濟(jì)沖擊，最終實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量改善與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的雙贏。

對(duì)比分析國(guó)際最新做法與經(jīng)驗(yàn)以提供科學(xué)參考

值得關(guān)注的是，圍繞國(guó)際最新的標(biāo)準(zhǔn)制修訂做法及經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒，對(duì)于探索形成我國(guó)制度化的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制修訂方法，同樣有著正向意義和積極作用。為了提供科學(xué)參考的平臺(tái)、搭建互學(xué)互鑒的橋梁，《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂國(guó)際案例研究》梳理和總結(jié)了美國(guó)和歐盟在最新一輪環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂方面的做法與管理實(shí)踐，并進(jìn)行對(duì)比分析。

據(jù)亞洲清潔空氣中心中國(guó)空氣質(zhì)量項(xiàng)目總監(jiān)張偉豪介紹，在WHO發(fā)布新版《全球空氣質(zhì)量指南》對(duì)包括PM2.5在內(nèi)的多種主要空氣污染物的指導(dǎo)值和過(guò)渡目標(biāo)值進(jìn)行調(diào)整后，美國(guó)與歐盟緊隨其后，在2024年先后完成環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的修訂并發(fā)布新標(biāo)準(zhǔn)，分別將PM2.5年均濃度限值收緊至9μg/m3和10μg/m3。本研究圍繞標(biāo)準(zhǔn)修訂的觸發(fā)因素、制度與決策流程、科學(xué)評(píng)估框架、成本效益評(píng)估等內(nèi)容，對(duì)美國(guó)和歐盟的實(shí)踐展開深入分析，并探討共性與差異，可為我國(guó)乃至更多其他國(guó)家完善自身標(biāo)準(zhǔn)體系提供有益借鑒。

報(bào)告顯示，美國(guó)依據(jù)其高度制度化的標(biāo)準(zhǔn)審查機(jī)制，依法每五年對(duì)國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，依據(jù)最新科學(xué)證據(jù)決定是否修訂，2024年修訂還疊加了由政府更迭帶來(lái)的政策轉(zhuǎn)向等因素;歐盟修訂更多由宏觀戰(zhàn)略與國(guó)際共識(shí)驅(qū)動(dòng)，此次是為響應(yīng)綠色轉(zhuǎn)型與對(duì)標(biāo)WHO指導(dǎo)值進(jìn)行調(diào)整。美國(guó)施行由行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的專業(yè)化評(píng)估機(jī)制，過(guò)程強(qiáng)調(diào)科學(xué)性與公眾參與，兼顧專業(yè)性、規(guī)范性和社會(huì)接受度;歐盟遵循強(qiáng)調(diào)政治協(xié)商的立法程序，修訂過(guò)程以影響評(píng)估為基礎(chǔ)，廣泛征求公眾和利益相關(guān)方意見(jiàn)，程序較長(zhǎng)、易受影響。美國(guó)采用以健康影響為核心的科學(xué)評(píng)估體系，明確排除經(jīng)濟(jì)成本考量，強(qiáng)調(diào)對(duì)易感人群和弱勢(shì)群體的保護(hù)，并系統(tǒng)納入環(huán)境公平分析;歐盟依托兼顧多重影響的綜合評(píng)估框架，包括在實(shí)現(xiàn)環(huán)境與健康保護(hù)目標(biāo)方面的有效性、成本效益方面的效率表現(xiàn)、以及在環(huán)境公平等方面可能帶來(lái)的社會(huì)分布影響等，追求多目標(biāo)平衡。美國(guó)進(jìn)行與標(biāo)準(zhǔn)制定相獨(dú)立的成本效益評(píng)估，其作用在于提升政策透明度、支持后續(xù)實(shí)施與溝通，而非直接影響限值設(shè)定;歐盟將成本效益分析嵌入政策制定的核心環(huán)節(jié)，是支持指令修訂進(jìn)行的影響評(píng)估的核心組成部分。

編輯：趙凡