清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、清華PPP研究中心首席專家王守清

PPP肯定是一個(gè)好的模式，是一個(gè)國(guó)際趨勢(shì)，但不是萬(wàn)能鑰匙。如果PPP沒(méi)有什么優(yōu)點(diǎn)，全世界特別是西方國(guó)家也不會(huì)推廣，我國(guó)也不會(huì)，更不會(huì)火爆。

為什么要推廣PPP?

從更大的格局考慮，政府提供公共產(chǎn)品(含服務(wù)，下同)的事務(wù)可以外包，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，因?yàn)檎欢膊槐囟畬I(yè)和養(yǎng)一堆人，推廣PPP可以慢慢地把大政府小社會(huì)變成小政府大社會(huì)，實(shí)現(xiàn)體制改革。

從經(jīng)濟(jì)上也可以解釋為什么要推廣PPP?公共產(chǎn)品的傳統(tǒng)交付模式有優(yōu)點(diǎn)，也有問(wèn)題，因?yàn)榇蠹覜](méi)有太在意，體制內(nèi)的既得利益企業(yè)(主要是地方國(guó)企)也不說(shuō)，就是政府用納稅人(別人)的錢給公眾(別人)做事，效率是相對(duì)比較低的。推廣PPP，就是為了提高效率和服務(wù)水平，也倒逼體制內(nèi)的國(guó)企改革。因此，我國(guó)推廣PPP的理念是正確的，頂層設(shè)計(jì)框架目前也是基本合理的。但我在基層跑了很多，接觸了各方，發(fā)現(xiàn)最多的問(wèn)題還是執(zhí)行。

為什么PPP的執(zhí)行會(huì)出問(wèn)題?

有三大矛盾需要關(guān)注。第一是央地矛盾，其實(shí)中央推廣PPP的目的和地方政府的目的是不一樣的。第二是央企和國(guó)企的矛盾，其實(shí)推廣PPP是央企搶了地方國(guó)企的一些飯碗。第三是所有制的矛盾，央企國(guó)企不管怎么樣，還是體制內(nèi)的，和體制外的民企外企之間的矛盾。這三點(diǎn)是推廣PPP時(shí)需要特別關(guān)注和解決的。

還有四大問(wèn)題需要思考。第一，推廣PPP打破了金融機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)收益模式。我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)，過(guò)去賺錢主要靠利差，占到80%到85%的利潤(rùn)，依賴于政府信用和企業(yè)信用。做PPP，則是項(xiàng)目融資，要能夠評(píng)估項(xiàng)目本身好壞(現(xiàn)金流)、投資者能力和相關(guān)合同好差，不確定性更大，也復(fù)雜很多，要求也更高。第二，PPP對(duì)從業(yè)人員的要求很高，對(duì)政府、投資者和金融機(jī)構(gòu)都是。PPP確實(shí)太復(fù)雜了，無(wú)論是從合同還是從管理的角度，面臨很多的不確定性，需要各方執(zhí)行的人去考慮將來(lái)十年、二十年的不確定性，設(shè)置調(diào)節(jié)機(jī)制，簽訂柔性合同，維系伙伴關(guān)系等等，開(kāi)始的確很難。第三，PPP咨詢的質(zhì)量參差不齊。由于PPP的復(fù)雜和政府、投資者、金融機(jī)構(gòu)的缺乏經(jīng)驗(yàn)，，迫切需要有經(jīng)驗(yàn)的各方面咨詢(含律師，下同)。但我國(guó)的咨詢(包括律師，下同)，經(jīng)驗(yàn)也不足，在我國(guó)人情關(guān)系文化下，造成“所有需要專家評(píng)審的制度很多都變成了走形式”，加上一些咨詢職業(yè)道德相對(duì)不高，使得咨詢市場(chǎng)魚(yú)龍混雜。第四，也可能是一個(gè)最大的問(wèn)題，就是官員評(píng)估制度，造成官員更在意在任期內(nèi)上項(xiàng)目出政績(jī)，央企和國(guó)企也類似，因此，無(wú)論怎么強(qiáng)調(diào)PPP的長(zhǎng)期合作，在執(zhí)行時(shí)還是不那么顧及項(xiàng)目的可持續(xù)性。

我國(guó)這四年多有哪些PPP經(jīng)驗(yàn)?

過(guò)去四年多，我國(guó)的PPP經(jīng)歷了運(yùn)動(dòng)式的推廣，尤其在2015、2016兩年，恨不得公共產(chǎn)品百分之百做PPP;而到了2017下半年、2018年至今又開(kāi)始運(yùn)動(dòng)式的波動(dòng)，對(duì)PPP的規(guī)范是必須的，但似乎又太一刀切，打擊了市場(chǎng)。不過(guò)，也不必奇怪，國(guó)內(nèi)外皆如此，尤其在中國(guó)國(guó)情下，符合成熟度曲線(Hype Circle)：先猛漲，再暴跌，然后恢復(fù)到理性平穩(wěn)階段。其實(shí)，每一種模式對(duì)特定的地方、特定的階段、特定類型的項(xiàng)目、特定的主體、客體，是有不同的適用條件的，我國(guó)近幾年的PPP政策，無(wú)論是推廣還是規(guī)范，都有一點(diǎn)過(guò)急、過(guò)猛、簡(jiǎn)單化和一刀切，但中國(guó)太大了，的確也不容易一步到位。按照國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的數(shù)據(jù)，我判斷中國(guó)的PPP最多就是中國(guó)公共產(chǎn)品的30%。過(guò)去恨不得100%做PPP是錯(cuò)誤的，西方國(guó)家最高也沒(méi)有超過(guò)20%;但對(duì)PPP過(guò)于悲觀，也是不對(duì)的。在中國(guó)目前的體制下，期望在短期內(nèi)就把PPP做好是不現(xiàn)實(shí)的，但逐步做規(guī)范、進(jìn)而做好是有希望的。

對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有會(huì)死掉的行業(yè)，只有會(huì)死掉的企業(yè)。也就是說(shuō)，如果一個(gè)企業(yè)在一個(gè)行業(yè)里能做到頭幾名，就能立于不敗之地，所以，一定要堅(jiān)定信心，盡量去做好。而對(duì)央企和其它各類大型工程公司來(lái)說(shuō)，如果沒(méi)有這30%的PPP業(yè)務(wù)也可以活得很好，可以不去碰PPP;但如果沒(méi)有這30%的PPP業(yè)務(wù)就活不好，就必須去做PPP，轉(zhuǎn)型升級(jí)。

PPP未來(lái)的趨勢(shì)是什么?

另外，企業(yè)還要考慮“走出去”，“一帶一路”60多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，主要還是發(fā)展中國(guó)家，他們?nèi)卞X缺技術(shù)缺基礎(chǔ)設(shè)施，我們正好有這方面的優(yōu)勢(shì)和30多年的開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，有些項(xiàng)目必然要通過(guò)PPP方式，我們釋放國(guó)內(nèi)產(chǎn)能，正好是戰(zhàn)略互補(bǔ)。中央2014年起推廣PPP的另外一個(gè)目的，就是打造我國(guó)具備全產(chǎn)業(yè)鏈、全方位能力的企業(yè)“走出去”。大部分央企工程公司過(guò)去幾年通過(guò)PPP實(shí)現(xiàn)了從承包到投資+承包的升級(jí)，部分央企已經(jīng)開(kāi)始打造運(yùn)營(yíng)能力和積累運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，個(gè)別開(kāi)始醞釀成立金融公司，向產(chǎn)業(yè)鏈的上下游、向業(yè)務(wù)的多元化發(fā)展，觀念有了巨大變化，綜合集成能力也提升了很多，這是值得肯定的。

總之，對(duì)于PPP既不要過(guò)于樂(lè)觀，也不要太悲觀，因?yàn)橹辽購(gòu)倪^(guò)去四年來(lái)，我自己真切感覺(jué)到，中國(guó)全社會(huì)對(duì)PPP的理解越來(lái)越正確，特別是在座的各位也在致力于引導(dǎo)行業(yè)正確發(fā)展而發(fā)聲，類似于這個(gè)沙龍，這樣慢慢地，PPP項(xiàng)目市場(chǎng)就會(huì)變得越來(lái)越規(guī)范，PPP項(xiàng)目就會(huì)做得越來(lái)越好，PPP就會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

編輯： 趙凡