這類項(xiàng)目的PPP方案設(shè)計(jì)，不得不制定了以項(xiàng)目投資收益率為主要依據(jù)的回報(bào)模式（不同于特許經(jīng)營(yíng)中按約定最低供應(yīng)處理量結(jié)算付費(fèi)的模式）。由于面對(duì)后期地方政府還款風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本更傾向于盡量在前期工程階段利用工程利潤(rùn)回流的方式盡早收回投入，因而這種項(xiàng)目被一些人指責(zé)并未超越BT模式的內(nèi)在邏輯（重工程利潤(rùn)和融資，不重視后期運(yùn)營(yíng)和實(shí)際效果）。

由于上述特點(diǎn)，有經(jīng)驗(yàn)的的大型工程性央企和園林公司在這類項(xiàng)目中具有一定的優(yōu)勢(shì)，而前者的攻城掠地卻引發(fā)了環(huán)保領(lǐng)域“國(guó)進(jìn)民退”的爭(zhēng)議。說(shuō)到“國(guó)進(jìn)民退”，就需要先分析五萬(wàn)家環(huán)保企業(yè)的所有制分布情況，CD方陣是以工業(yè)企業(yè)為付費(fèi)主體的治污企業(yè)，以及為A/B方陣提供應(yīng)用在市政領(lǐng)域的工程和供貨服務(wù)的企業(yè)，以中小型私企為主，國(guó)企相對(duì)遲緩和回避風(fēng)險(xiǎn)的決策機(jī)制，使其在C/D方陣內(nèi)表現(xiàn)平平，因?yàn)檫@兩個(gè)方陣的企業(yè)是需要在商業(yè)開拓、技術(shù)復(fù)制和創(chuàng)新上具有靈活多變的能力，因此，除個(gè)別依賴大型工業(yè)國(guó)企的保護(hù)傘而生存的環(huán)保公司除外，國(guó)企在這兩個(gè)領(lǐng)域并不突出。B方陣屬于地方政府所控制的專營(yíng)國(guó)企逐步市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變而來(lái)，均為國(guó)有企業(yè)；A方陣是行業(yè)集中度最高的企業(yè)群，由國(guó)企、大型民企和兩家主要的法國(guó)外企構(gòu)成（威立雅、蘇伊士中法），和特許經(jīng)營(yíng)發(fā)源法國(guó)不無(wú)關(guān)系。

實(shí)際上，環(huán)保領(lǐng)域的“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象，主要指的是在A方陣的國(guó)進(jìn)民退，這種現(xiàn)象并非在PPP2.0時(shí)代才出現(xiàn)，特許經(jīng)營(yíng)時(shí)代的后半程已明顯出現(xiàn)：以投資運(yùn)營(yíng)為核心優(yōu)勢(shì)的A方陣企業(yè)發(fā)展模式本身，國(guó)企就有其在融資和品牌方面的優(yōu)勢(shì)，這和國(guó)有體制的金融系統(tǒng)有關(guān)，以及國(guó)企被地方政府視為更有責(zé)任。不過(guò)，據(jù)E20研究院分析，并非所有國(guó)企都能獲得領(lǐng)先，只有在公司治理結(jié)構(gòu)和績(jī)效激勵(lì)方面與市場(chǎng)接軌的國(guó)企（如北控水務(wù)和首創(chuàng)股份），才能在這樣的競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出（參見圖11）。

正如筆者分析所見，如果那些市場(chǎng)化程度高的國(guó)企，具有積極的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和服務(wù)能力，通過(guò)公平的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲得項(xiàng)目，而其通過(guò)PPP模式所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量和效率能夠帶來(lái)顯著提高，“國(guó)進(jìn)民退”本身就不應(yīng)該成為PPP被指責(zé)的原因。當(dāng)然，在PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)是否透明公平、是否存在所有制歧視應(yīng)該被高度關(guān)注。近期發(fā)改委、財(cái)政部均下文明文禁止這種現(xiàn)象。此外，逐步改變目前金融系統(tǒng)明顯有利于國(guó)企的放債偏好，也是改善PPP領(lǐng)域“國(guó)進(jìn)民退”的根本所在。

如何清除環(huán)保PPP的發(fā)展障礙

除了警惕“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象，環(huán)保PPP還應(yīng)重點(diǎn)改善以下四個(gè)方面的問(wèn)題：

第一，在類似城市水環(huán)境治理項(xiàng)目PPP項(xiàng)目中，需高度關(guān)注后期項(xiàng)目執(zhí)行的實(shí)際績(jī)效效果。而筆者最擔(dān)心的是，在指標(biāo)考核時(shí)未能達(dá)到約定要求的風(fēng)險(xiǎn)，一方面地方政府面臨“水十條”時(shí)間表的考核而不能達(dá)標(biāo)的尷尬，另一方面社會(huì)資本面臨無(wú)法收回投資的風(fēng)險(xiǎn)。

目前，發(fā)改委和財(cái)政部規(guī)定的采購(gòu)程序，城市水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目，都是由政府聘請(qǐng)PPP咨詢公司及行業(yè)專家來(lái)完成技術(shù)方案和其他必要程序，到社會(huì)資本參與的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，一方面時(shí)間非常緊，一方面采購(gòu)紀(jì)律要求嚴(yán)格必須按照當(dāng)前流程執(zhí)行，這兩個(gè)原因都導(dǎo)致目前對(duì)社會(huì)資本的采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的技術(shù)評(píng)審容易流于形式，僅僅成為比拼收益率和價(jià)格的表面文章，即不能考核社會(huì)資本的技術(shù)能力，也不能提升本項(xiàng)目的技術(shù)方案，甚至出現(xiàn)某些中標(biāo)的社會(huì)資本再向社會(huì)征集技術(shù)解決方案的現(xiàn)象，這些都背離了PPP的本意。

由此筆者建議，對(duì)于這一類特殊的PPP項(xiàng)目，當(dāng)?shù)胤秸幢慵由螾PP咨詢公司和行業(yè)專家也不能制定有水平的技術(shù)方案的，應(yīng)該參考世界銀行的兩步招標(biāo)程序，讓社會(huì)資本有機(jī)會(huì)同時(shí)也是被要求更早地參與到技術(shù)方案制定中來(lái)，既考察了社會(huì)資本的技術(shù)集成能力，也幫助政府方提升了技術(shù)方案水平。這種模式在筆者擔(dān)任行業(yè)專家的寧波世行貸款廚余PPP項(xiàng)目（財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目之一）中有了初步的嘗試，取得了一定的效果。

第二是低價(jià)現(xiàn)象。目前市場(chǎng)化PPP項(xiàng)目的平均價(jià)格大約是政府直接給予其所控制的地方專營(yíng)公司的不到一半。過(guò)低的價(jià)格帶來(lái)了后期環(huán)境排放的風(fēng)險(xiǎn)和PPP雙方合作的不穩(wěn)定因素，如垃圾焚燒價(jià)格近幾年逐步走低。簡(jiǎn)單而言，低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)自普遍資產(chǎn)荒下過(guò)熱的競(jìng)爭(zhēng)、簡(jiǎn)單可重復(fù)的商業(yè)模式、后期談判調(diào)整的可能性，以及環(huán)保監(jiān)管不到位的偷排可能。

應(yīng)從兩個(gè)方向入手解決這一問(wèn)題，一方面加強(qiáng)環(huán)保全過(guò)程監(jiān)管，另一方面強(qiáng)化信息公開，無(wú)論是競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，還是后期執(zhí)行中的PPP服務(wù)價(jià)格調(diào)整和支付情況，尤其包括環(huán)保設(shè)施的排放數(shù)據(jù)等，都應(yīng)接受公眾監(jiān)督，只有這樣，才能從源頭逐步杜絕低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的非理性現(xiàn)象。

第三，地方專營(yíng)公司的前途。在這一輪的PPP改革中，有一個(gè)群體的發(fā)展容易被忽視，那就是B方陣的國(guó)有企業(yè)。在一二線城市，作為B方陣的排水集團(tuán)和環(huán)境集團(tuán)，其專業(yè)能力未必弱于社會(huì)資本，我們應(yīng)該將其與傳統(tǒng)的投融資平臺(tái)區(qū)分開來(lái)，發(fā)揮其融資能力和專業(yè)能力的雙重優(yōu)勢(shì)。正如43號(hào)文所要求的，劃清政企界面是B方陣企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵所在，此外它們也需要建立良好的決策機(jī)制、管理機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，當(dāng)然，如何協(xié)調(diào)其轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)化企業(yè)的盈利追求和公益保障屬性之間的矛盾，以及如何看待AB方陣之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，就需要對(duì)整個(gè)市政環(huán)保公共服務(wù)的改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

最后，是公共服務(wù)改革的頂層結(jié)構(gòu)問(wèn)題。目前的PPP的推進(jìn)，從基本原理上，是向服務(wù)型政府推進(jìn)，推動(dòng)小政府大市場(chǎng)的建設(shè)，從具體節(jié)點(diǎn)上，又需要兼顧地方債務(wù)控制和吸引社會(huì)資金保障GDP增速這一對(duì)看似矛盾的當(dāng)前目標(biāo)。而PPP的核心指標(biāo)，則是推動(dòng)公共服務(wù)供給效率的提高。目前的情況是，大家更關(guān)注的是與PPP相關(guān)的資本供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率，對(duì)整個(gè)公共服務(wù)的頂層結(jié)構(gòu)尚未給予充分的重視。頂層設(shè)計(jì)，需要結(jié)合的是財(cái)稅體制的改革、公共服務(wù)的價(jià)格體系、央地兩級(jí)的財(cái)權(quán)事權(quán)分配、政府的監(jiān)管模式、公眾的參與權(quán)和信息公開等方方面面。因而，推動(dòng)PPP的發(fā)改委、財(cái)政部應(yīng)更多地協(xié)調(diào)各行業(yè)主管部門和行業(yè)專家，分行業(yè)深度摸索PPP的各自規(guī)律，并予以針對(duì)性措施提高項(xiàng)目績(jī)效水平。

深度改革牽涉方方面面，相對(duì)復(fù)雜且任重道遠(yuǎn)，但信息公開卻可以先行，據(jù)筆者所知，關(guān)于環(huán)保監(jiān)管和PPP方面的信息公開的推進(jìn)，一直在路上，我們希望能夠更快落地，更徹底的落地。

編輯： 李艷茹