現場發(fā)言視頻實錄

隨著，經濟的高速發(fā)展，我國工業(yè)固體廢物的產生量也在快速增長。與不斷增長的產生量相較，固廢的利用水平如何？在國家政策不斷推進的大背景下，我國的危廢處理市場還面臨哪些機遇與挑戰(zhàn)，未來還將有哪些推動性的政策和戰(zhàn)略規(guī)劃？在2016（第十屆）固廢戰(zhàn)略論壇上，環(huán)境保護部固體廢物與化學品管理技術中心主任凌江針對目前工業(yè)固體廢物處理現狀，重點分享了工業(yè)固體廢物資源利用的戰(zhàn)略思考。

 以下為凌江論壇發(fā)言內容：（根據現場發(fā)言整理，未經本人審閱）

環(huán)境保護部固體廢物與化學品管理技術中心主任 凌江

改革開放以來，我國工業(yè)經濟發(fā)展非?？臁淖罱甑臅r間來看，GDP正從將近10萬億到30萬億高速增長。與此同時，工業(yè)固體廢物的產生量也是同步增長。2005-2015年，我國工業(yè)固體廢物產生量年平均增長率為9.8%，“十二五”以來年產生量超過30億噸，2015年產生量達到32.71億噸（含工業(yè)危險廢物產生量3976.11萬噸），但產生強度呈現減弱趨勢，說明我國工業(yè)經濟基礎水平在不斷提高。

一、巨大產生量背后，利用水平如何？

1、綜合利用量逐年增長，并取得了較好的經濟環(huán)境效益。但大概每年還有十幾億噸固定廢物沒有被利用。

如圖，在“十二五”之前，綜合利用量增長率還是比較快的，但是“十二五”以來，綜合利用量的增長率基本沒有什么增長，保持一個比較穩(wěn)定的狀態(tài)。2013年，工業(yè)固體廢物資源化利用總產值約為8183億元，平均綜合利用1噸工業(yè)固體廢物，可產生320元價值。同年年處置、貯存的12.6億噸工業(yè)固體廢物，預期環(huán)境管理成本2700-3900億元，減少占地441公頃。

2、資源化利用產業(yè)市場潛力巨大

關于固體廢物利用處置，發(fā)達國家已經處于成熟期，我國則還處于快速發(fā)展的前期。為什么這么說？成熟期的標志就是產品和服務都飽和，如果進一步發(fā)展，需要尋找海外的市場。而我國，無論是技術水平、產業(yè)規(guī)模還是服務能力等各個方面，都與市場需求還有很大的差距，所以市場還有相當大的發(fā)展空間。

如果比較國際上一些國家固廢行業(yè)占整個環(huán)保產業(yè)的比重，可以發(fā)現，在德國固廢行業(yè)占環(huán)保產業(yè)的66%，日本是67%，美國是31%。我國只有20%左右，應該說這個空間還是相當大的。

二、國內外的管理戰(zhàn)略對比

1、戰(zhàn)略目標與發(fā)展路線圖對比：需要加強國家頂層設計，明確戰(zhàn)略目標

為什么會有這么大的差距？是不是發(fā)達國家飽和以后就不再繼續(xù)做工作了？事實上不是這樣。

將國內外的管理戰(zhàn)略進行比較，歐盟2014年又提出“零廢棄”計劃，要求資源生產率到2030年提高30%，還是在做持續(xù)不斷的努力。

日本2000年開始做循環(huán)型社會，提出資源生產率到2020年達到每噸42萬日元。日本在推進循環(huán)型社會建設方面有非常獨到的經驗。

我國的臺灣地區(qū)也在2010年明確提出了 “永續(xù)物料管理”的目標，具體操作還正在研究。

我國大陸也做了一些努力，中央發(fā)了《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》、《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》兩個文件，另外綜合部門和管理部門也提出了一些非常重要的規(guī)劃和計劃，對推動固廢利用產生了重要的作用。但是在總體的戰(zhàn)略目標，具體的政策要求上，還是相對有缺失的。

2、法律體系比對：需要完善的分類資源化利用法律法規(guī)制度體系

與歐盟對比，我國在法律制度的設計上還有相當大的差距。

歐盟有基于全生命周期理念的法規(guī)管理體系設計，除了有廢物框架指令這樣一個總的框架之外，在廢物管理的主要環(huán)節(jié)都有具體的指令。另外總體上還有一個環(huán)境損害責任追究司法保障體系，法律非常健全。

我國相對有《清潔生產促進法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《循環(huán)經濟促進法》三個法，這三個法原則性的要求少了一些，操作性的少了一些，激勵性的政策多一些，約束性的政策少一些。這些對工作有促進作用，雖然在醫(yī)療廢物、電子廢物、危險廢物、畜禽養(yǎng)殖方面有些具體的要求，但是還是過于寬泛。相較歐盟對具體的比如污泥、包裝廢物等等都有具體的要求，我國在這方面還有一定的提升空間。

3、管理機制對比：需要政府主導，經濟調節(jié)，充分發(fā)揮市場機制。

與日本相比，我國在政府主導、經濟調節(jié)，以及充分發(fā)揮市場機制方面還有差距。

差距主要體現在管理的范圍上。如果什么都想管，什么都需要審批，都需要許可的話，在一定程度上會影響市場的活力。

在日本，如果能夠作為副產物、能夠賣錢的東西，就不作為固廢，都可以自己利用。在我國有一些模糊地帶，不是產品的，基本都被算作固廢，都要作為固廢來管。如果是危廢的話，管理要求更多、更嚴。這在一定程度上影響了市場的活力。

同樣是鋼鐵、電力兩個行業(yè)的利用率，如果與日本相比，我國也有相當大的差距。日本很多政策，確實不是很受欣賞，但是它在環(huán)保方面的一些做法確實值得我們學習。

如果回顧日本環(huán)保的歷史，有兩個重要的節(jié)點：

 1970年之前，日本的環(huán)境非常糟糕。但是1970年，日本通過了14項環(huán)保法律，這一年被稱為日本的環(huán)境元年。從1970年到1977年，OECD國家組織考察團，對各個國家的環(huán)境狀況進行考察，當時日本的環(huán)境狀況已經在OECD國家的前列了。有些事情做起來到底有多難，到底需要多長時間，可能還是需要好好考慮。

另外一個節(jié)點是2000年，在日本稱為循環(huán)型社會元年，在這一年日本通過了一系列循環(huán)經濟型社會的基本法，從2003年開始，每五年做一個國家循環(huán)型社會的基本計劃，由政府主導，然后充分發(fā)揮社會的力量來做，現在總數四億噸的工業(yè)固廢，現在需要最終處置的只有1200萬噸，成效很顯著。

4、技術標準體系——需要構建多元化的廢物綜合利用技術標準體系規(guī)范產業(yè)發(fā)展，設立技術創(chuàng)新專項促進產業(yè)提升

與我國臺灣地區(qū)來比，我國大陸地區(qū)也有一定差距。這個差距的產生在于，我們如何統(tǒng)一管理和市場的關系。

不僅要把廢物管好，同時又要鼓勵利用水平的提高，怎么做到統(tǒng)一？要在規(guī)范和標準上下功夫。做到每個廢物利用的規(guī)范標準都定的很清楚，也能管好、利用好。在臺灣，對50多種不同類型廢物再利用提出針對性的管理方式和相關的標準。而我國大陸地區(qū)在這方面科研技術很薄弱，同時有些急需要做的標準還沒有出來，這是很遺憾的一件事情。

三、大勢下的機遇與挑戰(zhàn)

在這樣的大背景下，我國要進一步的提升工作水平、利用水平，以及產業(yè)水平。當然，我們也面臨巨大的機遇。

最大的機遇就是環(huán)境保護的大勢，生態(tài)文明建設的大勢。黨中央國務院對生態(tài)文明建設，對環(huán)境保護現在是前所未有的重視。

習總書記提出，既要綠水青山也要金山銀山，我們要樹立綠水青山就是金山銀山的強烈意識，要努力走向社會主義生態(tài)文明的新時代。中央的一系列政策也直接顯示出了改革力度的加大。我國的環(huán)保體制做了重大的改革，機構垂直化管理，對各級政府的督促力度加大，這種趨勢對固廢處理是非常有利的。

當然還存在一些問題，在迎來機遇的同時，也要正視挑戰(zhàn)。

1、我國與其他國家和地區(qū)的差距較大，產業(yè)發(fā)展滯后

目前，我國的危廢處理利用水平與發(fā)達國家相比，還有相當大的差距。

比如2015年，我國大陸地區(qū)工業(yè)固廢的綜合利用率是60%，而我國臺灣地區(qū)則達到80%；我國有色金屬的回收率是50%，世界先進水平是70-80%；我國鋼鐵綜合利用率是91%，日本達到了99%；我國電力行業(yè)利用率是85%，日本是97%；我國尾礦綜合率是20%，發(fā)達國家平均水平是60%。這些差距是我們目前存在的問題，同時也是產業(yè)發(fā)展的空間。

2、工業(yè)固體廢物綜合利用不足，影響環(huán)境質量整體改善，環(huán)境風險長期存在

環(huán)境壓力巨大，每年產生的工業(yè)固體廢物約是綜合利用量的1.7倍，近四成工業(yè)固廢未被利用，2014年，全國工業(yè)固體廢物堆存總量近600億噸。危險廢物在工業(yè)固廢里面雖然占量很小，但是危害比較突出，而且危險廢物在利用過程當中的風險也非常突出。

危廢處理的市場的前景很好，而且是非常具有上升空間的行業(yè)?，F在危廢處理規(guī)模比較大的企業(yè)比較少，規(guī)模比較小的企業(yè)非常多。企業(yè)規(guī)模都小，不僅與產業(yè)狀況不相配，而且管理起來也比較困難。

3、固體廢物利用不足導致資源浪費

我國的固廢資源沒有充分利用起來，重要資源自給能力不足，對自然資源的需求就更大，而且對資源的對外依存度就更高。2014年鐵礦石對外依存度71%，2013年全國衰退型城市67個，占資源型城市總數的26%。這對我國的戰(zhàn)略安全也是不利的。

4、擠壓經濟發(fā)展的空間

另外一個挑戰(zhàn)就是對經濟發(fā)展空間的擠壓。工業(yè)固廢大量堆積，總占地超過105萬公頃，貯存處置成本高。2014年處置、貯存的12.5億噸工業(yè)固體廢物，預期處理成本2625-3875億元，相當于當年環(huán)境污染治理投資的27%-40%。

四、未來的戰(zhàn)略選擇和重點策略

下一步要考慮在工業(yè)固廢利用上應該有一些比較大的突破。首先，在總體上，在減量化方面做文章。怎么減量呢？

有三種情景，一種就是慣性增長模式。在現有產業(yè)結構調整戰(zhàn)略之下，不設置源頭減量和資源的特別措施，資源化利用產業(yè)市場自主發(fā)展；到2020年我國煤炭消費達到“天花板”、鋼鐵產量達到峰值10億噸；工業(yè)固體廢物產生量年均增長5%。

第二種是低速有限增長模式。資源消費以滿足國內經濟社會發(fā)展實際需求（外向型經濟）；實施煤炭、金屬資源消費調控：到2020年煤炭消費27.2億噸、原煤產量36.3億噸；粗鋼產量8億噸、鐵礦石原礦產量9.8億噸、十種有色金屬表觀消費量約5000萬噸。2020年后煤炭、金屬資源消費量進入平臺期。

第三種是限制增長模式。進一步收緊政策，以降低工業(yè)固體廢物對環(huán)境質量影響、控制環(huán)境風險為主要調控目標，在“十三五”時期實現工業(yè)固體廢物產生量與經濟發(fā)展絕對脫鉤。按照全社會煤炭、鋼鐵、有色金屬等國內實際消費需求，粗鋼表觀消費量7億噸，有色金屬消費量5000萬噸。充分提高資源綜合利用總量。

要達到這樣的狀況是非常不容易的，從現在開始就要認真研究政策，研究從2020年到2025年，從2025年到2030年這幾個階段的目標和不同要求，使工業(yè)固廢利用總體的發(fā)展路線，從低速有限增長路線向限制增長的路線靠近。

我國目前的戰(zhàn)略重點任務及實施路線，包括建立資源環(huán)境統(tǒng)籌管理法律制度體系，要實施資源環(huán)境統(tǒng)籌戰(zhàn)略，要優(yōu)化資源化產業(yè)布局，還要強化高值化綜合利用科技支撐等等。

以前也提出了類似的戰(zhàn)略任務，但落實的不夠好，以后我們還是這么講，能不能落實好，取決于能不能牢固的樹立兩個理念：一是廢物是放錯位置的資源；一是產廢就是排污，過去我們拼命強調廢物是放錯位置的資源，可能有些人講，放錯就放錯吧，先放著吧，等我想用的時候才用。但是如果能夠牢固的建立產廢就是排污，將會起到更大的推動作用。

環(huán)境保護稅法在征求意見的時候，我們提了一些意見，固廢和廢水、廢氣是一樣的，應該強調排污就收費，超標就罰款、處罰的原則。收稅應該是在合法的范圍內，比如達標排放，合理處置，在這個范圍可以收費，一旦超過標準就是違法行為，就應該得到處罰。如果加大稅收征收的力度，這也是處罰的手段之一，但是應該還有更嚴厲的處罰。如果說把這樣的意見采納到環(huán)境保護稅法里，將是非常好的。

另外我們還提出了一些重點的策略，一是補齊頂層設計短板，優(yōu)化政策環(huán)境。這方面首先要有法律基礎，希望盡快修改固廢法、循環(huán)經濟促進法、清潔生產促進法，多一些操作性的要求，少一些原則性的要求，多一些約束性的措施，激勵性的措施也應該進一步增加。二是構建重點行業(yè)循環(huán)型綠色生產模式。

綜合利用的技術標準體系有也應該盡快把建立起來。在財稅政策調節(jié)方面，也應該進一步的加大力度，鼓勵資源利用。財政扶持方面應該進一步加大力度。另外在固廢減量化和資源化方面，也應該有更嚴格的要求。在生產模式、固廢資源化利用、分類資源化利用等方面，都應該有一些考慮。

另外，要積極優(yōu)化產業(yè)空間布局，積極引領先進適用的技術，建設信息化的體系，這將對產業(yè)的發(fā)展，以及對固廢管理都會有很大的促進。

互動環(huán)節(jié)：

1、提問：您的演講中提到未來固廢利用是一個更大的趨勢，現在國內的處置量遠遠落后于利用量的，綜合處置中心這樣一種模式在國內有沒有更好的市場趨勢？企業(yè)有沒有這樣的機會，在全國更多的去布局綜合處置的項目？還是說更偏向于向利用的方向轉型？

凌江：危廢處置力量不足還是一個非常大的問題，但是各個地區(qū)的情況不一樣。從全國總的情況來講，我們產生量一年四千萬噸，但是2015年統(tǒng)計顯示，所有的處置單位，包括處置和利用的水平是1500萬噸。還有2500萬噸去了哪里呢？絕大部分的情況是，企業(yè)自己產生的危廢，自行利用了，就沒有統(tǒng)計在范圍之內。

現在我們看到的情況是，危廢被到處亂扔，扔到山谷里面，扔到大江大河里面，扔到高速公路上，這種隨意丟棄的現象顯示兩個問題，有些地方處置能力不足，到底處置價格在某些地區(qū)非常高。另外一個問題說明我們的管理也有一些問題，不是所有的危廢都在我們的視線范圍以內。不能一概而論，要分地區(qū)來看，東部地區(qū)普遍處置能力不足。

2、提問：危險廢物企業(yè)回收以后，加工成產品，由企業(yè)自己制定產品標準，然后對外銷售，現在有一個說法，企業(yè)的標準或者地方的標準不足以支撐這部分的工作，一定要國家標準才算是標準。但一個危廢產品或者加工出來的一個資源化利用產品，要上升成國家級的產品，這個過程是非常漫長的。如果僅把國家標準作為唯一的標準，會走入死胡同，希望您能指導我們。

凌江：這個問題非常好，也是我們一直考慮的問題。我上次講危廢，主要講的也是這個問題。什么問題呢？我們在危廢的管理上有兩個想法，一個想法是不希望有任何危廢逃避監(jiān)管。另外一個想法，就是鼓勵能利用的盡量去利用。危廢的管理是很嚴的，都想把它管住，是影響利用的，影響市場活力的。

矛盾怎么解決？通過技術標準規(guī)范來解決，不同的危廢怎么利用，利用到什么水平，符合什么標準就OK了？現在的問題是，國家的標準規(guī)范制定的速度很慢，基本沒有，企業(yè)弄一個標準，又不被認可，我們希望能夠盡快的推進相關工作。一方面推進國家標準制定，另一方面，我們也是希望將來更多的鼓勵企業(yè)的標準拿去備案就可以了，鼓勵企業(yè)利用，還是要釋放市場活力，這是我們努力的方向。但是還是有一些爭論，相信我們的管理方式會越來越好。

（本文根據現場發(fā)言整理，如有表述不準確，還請諒解）

編輯： 趙凡