那考河項目深度考察記：河道治理PPP和環(huán)境績效合同服務如何破局

時間： 2015-11-05 12:05

來源：中國水網(wǎng)

作者：肖瓊

另外，與其他各省市不同的是，為推動“水城”建設，南寧市于2012年成立了水邕辦，是一個獨立的法人事業(yè)單位，與內(nèi)河管理處同一套工作團隊，雙重身份讓南寧市的內(nèi)河治理在工作推動、項目流程管理等方面提高了效率。

項目融資成本低

據(jù)E20調(diào)研團隊了解，此項目通過招標的方式獲得了建行的信用貸款，這也是少有的河道治理PPP項目中的純信譽擔保貸款，貸款利率在基準利率以下。相當優(yōu)惠的貸款條件，一方面來源于目前銀行業(yè)對于PPP項目的青睞，另一方面來源于銀行對兩個股東公司背景的認可。

前期工作的充分準備

項目啟動后，南寧市內(nèi)河管理處聘請了專業(yè)的交易顧問-上海濟邦投資咨詢有限公司（“上海濟邦”）和技術顧問-北京清控人居環(huán)境院有限公司（“北京清控”），在很大程度上保證了此項目質(zhì)量的穩(wěn)定性。很多地方政府在開展PPP過程中，要么不愿意花錢聘請技術顧問，要么用工程可研環(huán)節(jié)來替代，或者把設計院應該完成的工作交由交易顧問去替代完成……系列不正確的工作方法所導致的就是項目質(zhì)量的不穩(wěn)定。

E20觀察：環(huán)境績效合同服務模式產(chǎn)業(yè)首落地“美”中亦有不足

在整個座談過程中，通過多領域專家與三方參與主體的對話，E20研究團隊也發(fā)現(xiàn)了在全國首個環(huán)境績效合同服務模式落地的典型項目中的一些“美”不足，項目參與中的甲乙雙方也存在著風險認識不足、重視不夠等問題。

項目啟動時間倉促，競爭不充分

該項目從去年12月底正式啟動到確定投資人，僅用了二個多月的時間，一方面說明了南寧市在推動項目開展過程中的高效，但另一方面可以看出時間的倉促，從資格預審只有四家企業(yè)通過可以看出一定程度上的競爭不充分，在工程規(guī)劃決策、按效付費細則落實、投資測算上存在著一定的問題。張燎建議，希望南寧在接下來的河道治理項目中，能在時間上充足考慮，給予社會投資人更多的時間以及參與空間，讓項目競爭更公平、競爭更充分。

地方政府在某些認知上存在不足

蘇時鵬告訴E20研究人員，目前在環(huán)境治理PPP項目落地的過程中，很多地方政府還很不成熟，一心只想搞環(huán)境工程，但對PPP的認識很不足，更別說考慮環(huán)境績效了。另外，服務價格的確定是PPP項目交易結構中的核心問題，也是一直以來難以解決及專業(yè)度較高的問題。同時，各地情況的不同，在環(huán)境治理項目上，投資成本及服務價格也千差萬別，由于信息公開不充分、參考標準的缺失，若沒有專業(yè)機構的協(xié)助，在專業(yè)度上相對不成熟的地方政府很容易被企業(yè)牽著鼻子走路。

甲、乙及第三方風險認知相對薄弱

由于PPP模式還處在發(fā)展的初期，很多的問題還沒有探索出更好的解決方法，需要參與各方共同努力解決，問題即意味著風險，這是市場前行者所必須面臨的。在此項目中E20調(diào)研團隊也看到了參與三方在風險認識與把控上的不足，作為甲方的地方政府存在價格認識不足、監(jiān)管環(huán)節(jié)等方面的風險，作為乙方的投資人面臨最大的風險就是政府的支付穩(wěn)定性以及項目建設及運營過程中的“天災人禍”等，作為提供項目貸款的銀行存在擔保不足等風險。特別是流域治理中存在的溢流問題，會為投資人帶來很大的風險，王家卓在座談會上強調(diào)說。為盡可能的降低各方所面臨的風險，E20調(diào)研團隊建議，在后續(xù)的工作中引入專業(yè)的咨詢機構，助推甲乙雙方簽訂補充協(xié)議。特別是對地方政府而言，建議借助第三方服務機構的力量，在選擇社會資本、項目建設、項目運營等不同的階段，加強自身管理能力的建設，推動環(huán)境治理PPP項目的真正落地，解決當?shù)丨h(huán)境問題。

交易結構的核心問題沒有得到突破

問題主要表現(xiàn)在兩個方面，首先沒有解決項目收費問題，目前河道治理項目的資金來源主要是政府財政支付，雖然在這一點上形成了項目的穩(wěn)定支付體系，但是沒有形成穩(wěn)定的收費機制，這是很多環(huán)境PPP項目面臨的難點，如何把環(huán)境治理的外部收益內(nèi)部化，還需要多方努力共同解決。其次，對于環(huán)境績效合同服務而言，沒有解決投入成本與績效指標間的關聯(lián)。E20調(diào)研團隊認為，以上這兩個問題是環(huán)境績效合同服務交易結構設計的難題，也是未來環(huán)境績效合同服務項目需要解決及突破的關鍵點。另外，蘇時鵬告訴E20研究人員，在那考河項目中，很核心的一點突破即是按效付費，有相應的懲罰機制，但是沒有相應的激勵機制，在推動企業(yè)的積極性上相對有些遺憾。

反映出一定程度上的“國進民退”

在傳統(tǒng)的環(huán)境治理領域，以BOT/TOT為核心的PPP模式已經(jīng)過了長時間的發(fā)展及驗證，出現(xiàn)了一批有實力的企業(yè)，地方政府在選擇治理企業(yè)的信心相對足。但是，面對新興的環(huán)境治理領域，面對新形勢、新治理需求下的PPP模式，地方政府在選擇乙方時相對比較謹慎，會更傾向于選擇與體制內(nèi)的大企業(yè)合作，會在一開始設定進入門檻，把民營企業(yè)擋在競爭之外。針對此點，參與座談的博世科總經(jīng)理宋海農(nóng)亦表示出了擔憂。張燎表示，環(huán)境治理項目在選擇社會資本時，應該以企業(yè)的治理經(jīng)驗以及治理效果為選擇基礎，不應論出身。

后記：自2008年起，E20研究院院長傅濤即開始帶領研究團隊，在產(chǎn)業(yè)政策的研究上推動環(huán)境產(chǎn)業(yè)的升級與轉型，自2011年以后，堅持推動環(huán)境績效合同服務（合同環(huán)境服務的升級）在產(chǎn)業(yè)的落地，在這一過程中，先后承擔了環(huán)保部公益課題《環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的研究》、國家水專項課題《合同環(huán)境服務及其案例研究》等研究，更多的關于本項目案例的專家深度探討與解析，也請關注于本月28日在江蘇省宜興市召開的2015（首屆）環(huán)境施治論壇——讓黑臭水體治理在產(chǎn)業(yè)中落地。

（肖瓊系E20研究院院長助理）

編輯：陳丹丹

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