從15號文、40號文及其他相關(guān)文件來看，筆者認(rèn)為，這是黨中央、國務(wù)院在要求地方政府要強(qiáng)制轉(zhuǎn)型，要逐步的從城市的開發(fā)者、建設(shè)者向運(yùn)營者轉(zhuǎn)變，要做城市的運(yùn)營商，要在嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)、堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量、堅(jiān)決不走無序舉債搞建設(shè)之路、堅(jiān)決不搞“大水漫灌”的大前提下，把“開大前門”和“嚴(yán)堵后門”協(xié)調(diào)起來，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，提升經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)性。

三、15號文及隱性債務(wù)治理下，城投企業(yè)該如何轉(zhuǎn)型發(fā)展?

(一)理順關(guān)系，確立市場主體

城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展首當(dāng)其沖就是要徹底理順政企關(guān)系以及擺正獨(dú)立經(jīng)營地位。城投公司長期在政府的支配下從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)服務(wù)，政府既是城投公司的股東，又是城投公司的核心客戶，城投公司既要理順與政府的管理和業(yè)務(wù)關(guān)系，又要獲得政府對企業(yè)轉(zhuǎn)型的支持。

首先，要理順城投公司與地方政府以及相關(guān)職能部門的關(guān)系，構(gòu)建城投企業(yè)與政府間的合作關(guān)系，建立一種政企的“契約”關(guān)系。

其次，要明確城投企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展定位，為城投企業(yè)實(shí)現(xiàn)“自主化決策、市場化運(yùn)行、企業(yè)化管理”奠定基礎(chǔ)，特別是要防止政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門對城投企業(yè)日常經(jīng)營進(jìn)行干預(yù)。

再次，要充分整合平臺公司，對一些城投公司要充分撤銷、合并，集中優(yōu)質(zhì)資源做大、做強(qiáng)、做優(yōu)城投公司。

最后城投企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)體系不能單純的以經(jīng)濟(jì)效益或者社會效益為主，應(yīng)該是社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的長期有效的結(jié)合，是城市的運(yùn)營商，是城市長期健康、穩(wěn)定發(fā)展的抓手。

(二)認(rèn)清形勢，轉(zhuǎn)型城市運(yùn)營

歷經(jīng)改革開放四十余年以來，我國已是全球基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)最先進(jìn)的國家之一，城市建設(shè)水平甚至超越了絕大部分發(fā)達(dá)國家，當(dāng)前已不再是通過瘋狂基建來拉動經(jīng)濟(jì)增長，而是要靠科技的力量來實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

前期城投公司長期參與城市開發(fā)，擁有大量項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和城市資源，可充分整合自身資源，從城市建設(shè)者、開發(fā)者向城市運(yùn)營商轉(zhuǎn)變，這既能創(chuàng)造出穩(wěn)定的運(yùn)營收入和現(xiàn)金流，促進(jìn)公司轉(zhuǎn)型升級，又能服務(wù)于城市發(fā)展，減少國有資產(chǎn)流失。

城市擁有各項(xiàng)資源，除傳統(tǒng)土地、基礎(chǔ)設(shè)施資源外，還擁有自然資源、歷史文化資源等，老百姓的需求也不再是簡單的物質(zhì)性需要，而正在向社會性需要和心理性需要轉(zhuǎn)變，城投公司作為政府和市場之間的連接點(diǎn)，應(yīng)更多的要考慮如何將上述資源作為資產(chǎn)進(jìn)行市場化運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)城市資源增值和城市發(fā)展最大化，做真正的城市運(yùn)營商。

(三)主動服務(wù)，培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展

這兩年在城市發(fā)展方面，提及最多的是“合肥模式”，在過去的十多年間，合肥憑借成本優(yōu)勢和開放優(yōu)勢，通過一連串政府主導(dǎo)投資--京東方、合肥長鑫、蔚來汽車，精準(zhǔn)抓住了新型顯示、集成電路、新能源汽車等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)機(jī)會，伴隨中科大等高校在量子信息、人工智能、可控核聚變等有望顛覆未來的原創(chuàng)研究領(lǐng)域取得突破，合肥已從一個(gè)名不見經(jīng)傳的三線城市，躍升為“明日創(chuàng)新之城”，其是繼上海之后，第二個(gè)獲批綜合性國家科學(xué)中心的城市。

京東方項(xiàng)目的引進(jìn)，是合肥發(fā)展史上的一次里程碑事件，合肥有別于過去政府招引項(xiàng)目的傳統(tǒng)方式--主要給予土地、稅收等政策性支出，合肥引入京東方項(xiàng)目的突破在于，政府在政策性支持之外，還直接提供資本支持，通過合肥城投出資參與項(xiàng)目建設(shè)，穩(wěn)定市場信心，引導(dǎo)社會資金參與。京東方項(xiàng)目的落地為合肥帶動和集聚了上下游數(shù)百家配套企業(yè)，不僅為合肥解決了大量就業(yè)，更為合肥工業(yè)強(qiáng)市奠定了基礎(chǔ)。

城投企業(yè)作為城市的運(yùn)營商，要立足當(dāng)前實(shí)際，著眼未來發(fā)展，要作為地方政府的重要產(chǎn)業(yè)抓手，發(fā)揮政府性引導(dǎo)作用，加大產(chǎn)業(yè)引入力度，擇優(yōu)導(dǎo)入優(yōu)質(zhì)的運(yùn)營商、投資商、開發(fā)商共同參與新城市的投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理，打造“城市合伙人”體系，真正實(shí)現(xiàn)城市有機(jī)更新。

(四)規(guī)范建設(shè)，提升城市品質(zhì)

城投基建歷經(jīng)土地儲備、片區(qū)開發(fā)、政府購買、PPP、棚戶區(qū)改造、隱性債務(wù)化解再到當(dāng)下城市更新，我們的城市建設(shè)發(fā)生翻天覆地的變化，中國已經(jīng)擁有全世界運(yùn)行最多的高速公路、最多的地鐵運(yùn)營里程、最多的摩天大樓等等數(shù)不勝數(shù)的第一，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已全球領(lǐng)先。

但當(dāng)下我們同樣面臨過重的負(fù)債、過高的房價(jià)、過剩的商鋪、過重的污染等問題，因此，接下來的城市建設(shè)應(yīng)該注重的是解決歷史遺留問題，更加注重品質(zhì)的提升，不再是大拆大建，涉及建設(shè)就面臨融資問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)主要從以下方式：

一是要持續(xù)做好隱性債務(wù)化解工作，不留隱患。該項(xiàng)工作，各金融機(jī)構(gòu)已在充分配合存量化解工作，但要做好防止新增隱患，尤其對于政府相關(guān)客戶提供流動性支持，一定要建立在有實(shí)質(zhì)運(yùn)營資產(chǎn)的前提下，而不是依靠“城投信仰”來支撐;

二是要量力而行，應(yīng)用真PPP模式。2019年財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》中明確，將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目內(nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫;每一年度本級全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。從長期穩(wěn)定發(fā)展的角度來看，PPP應(yīng)成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式，這既能有效的防范地方政府過度舉債進(jìn)行建設(shè)城市，也能讓更多社會資本充分競爭，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，從而真正提升城市建設(shè)的品質(zhì)。

三是逐步推行資產(chǎn)證券化，盤活存量資產(chǎn)。城投企業(yè)擁有的公路、軌道、水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流，應(yīng)要加大這類資產(chǎn)盤活力度，通過資產(chǎn)證券化有效配置融資企業(yè)期限、利率需求，提高資產(chǎn)流動性。

編輯： 趙凡