2. 地方政府

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府不缺錢，如北上廣深，政府還是習(xí)慣直接投資， PPP項(xiàng)目開(kāi)展并不多。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方政府要艱難很多，要發(fā)展就要改善基礎(chǔ)設(shè)施、改善投資環(huán)境，需要上項(xiàng)目;項(xiàng)目建設(shè)需要錢，而自己又拿不出錢來(lái)，有的地方政府實(shí)在沒(méi)錢，往往拆東墻補(bǔ)西墻，甚至通過(guò)公立醫(yī)院、學(xué)校來(lái)籌錢。因此，對(duì)于很多地方政府而言，PPP主要作為一種融資工具，在現(xiàn)行政策范圍內(nèi)，什么政策來(lái)錢快、來(lái)錢方便就用什么政策，不管它是BT、政府購(gòu)買服務(wù)、還是平臺(tái)公司融資、發(fā)債、專項(xiàng)資金、還是PPP;成立平臺(tái)公司、平臺(tái)公司脫鉤、政府購(gòu)買服務(wù)做工程……所有這些都是圍繞解決資金問(wèn)題來(lái)的。

3. 社會(huì)資本

這一輪PPP的社會(huì)資本主要是工程承包商，其中很多是央企、地方國(guó)企，一些社會(huì)資本既無(wú)運(yùn)營(yíng)能力、也無(wú)運(yùn)營(yíng)興趣，主要關(guān)注設(shè)計(jì)、施工利潤(rùn)。一位律師在給社會(huì)資本做培訓(xùn)的時(shí)候公開(kāi)講到：“前段結(jié)構(gòu)化、后端證券化，風(fēng)險(xiǎn)向金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移;大B小O快T，抓住建設(shè)利潤(rùn)，防范運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)”，真實(shí)地道出了很多社會(huì)資本的心聲。

工程承包商想做社會(huì)資本，一般作為牽頭人與基金組成聯(lián)合體、或者作為劣后共同發(fā)起基金，來(lái)解決資金和出表問(wèn)題。國(guó)資發(fā)財(cái)管(2017)192號(hào)文要求，PPP凈投資不得超過(guò)集團(tuán)上年凈資產(chǎn)50%;子公司負(fù)債率超過(guò)85%或連續(xù)2年虧損不得再做PPP業(yè)務(wù);資本金可以引入資管、保險(xiǎn)和養(yǎng)老金，但要同股同權(quán)，不得擔(dān)保、明股實(shí)債或劣后。192號(hào)文規(guī)定的額度很多央企已經(jīng)達(dá)到了，繼續(xù)開(kāi)展PPP業(yè)務(wù)存在障礙。

污水、垃圾處理等行業(yè)情況要好很多，已經(jīng)產(chǎn)生了一些有影響力的產(chǎn)業(yè)投資人，具備投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的綜合能力。

4. 金融機(jī)構(gòu)

參與PPP項(xiàng)目的金融機(jī)構(gòu)包括政府基金、其他各類基金、銀行等。

各地發(fā)起了眾多的PPP政府引導(dǎo)基金，初衷是想作為政府資本金代替政府出資的, 新規(guī)出來(lái)后，政府基金比較尷尬，這些基金往往是商業(yè)銀行的資金，商業(yè)銀行是要求有固定回報(bào)的，直接當(dāng)政府資本不合適，而去當(dāng)社會(huì)資本也有問(wèn)題：如果政府基金未經(jīng)過(guò)采購(gòu)程序，直接入股項(xiàng)目公司，不符合有關(guān)規(guī)定;如果政府基金與社會(huì)資本牽頭人作為聯(lián)合體參與投標(biāo)，一個(gè)項(xiàng)目、兩個(gè)項(xiàng)目可以，如果眾多項(xiàng)目，所有政府基金參與的項(xiàng)目都中標(biāo)了，那在采購(gòu)程序上面也有很大的問(wèn)題。

其他各類基金也是與工程承包企業(yè)組成聯(lián)合體作為社會(huì)資本，往往要求固定回報(bào);共同發(fā)起基金時(shí)，往往要求工程承包企業(yè)作為劣后?；鹨灿凶约旱碾y處：基金的錢大多是銀行的，也要求穩(wěn)定的回報(bào);不像承包商有工程利潤(rùn);沒(méi)有項(xiàng)目運(yùn)作和監(jiān)管能力，很難靠項(xiàng)目收益來(lái)保證自身利益。

之前的銀行的融資要件，往往要求政府付費(fèi)納入預(yù)算，通過(guò)人大決議。92號(hào)文出臺(tái)以后，各地按財(cái)政部要求清理項(xiàng)目庫(kù)，不在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目無(wú)法完成融資，因此，銀行大多在觀望，不輕易放貸。

一行三會(huì)的資管新規(guī)正式稿尚未出臺(tái)，按征求意見(jiàn)稿的內(nèi)容來(lái)看，對(duì)PPP的影響非常大。

三、 對(duì)幾個(gè)問(wèn)題的個(gè)人看法

1. 如何看待PPP市場(chǎng)的亂象

這一輪PPP在快速推進(jìn)的同時(shí)，亂象繁多，主要是PPP的泛化、異化和粗放式管理，當(dāng)然需要治理整頓，回歸PPP的本質(zhì)。PPP出現(xiàn)的亂象是社會(huì)亂象的一個(gè)縮影，我們國(guó)家處于一個(gè)快速的轉(zhuǎn)型期，各行各業(yè)都存在諸多亂象，很多人想掙快錢、大錢，不愿意踏踏實(shí)實(shí)做事，有些人甚至為了掙錢沒(méi)有底線。食品、醫(yī)療、教育這些老百姓相關(guān)行業(yè)中的亂象，知道的人比較多;工程建設(shè)、金融等一些特定領(lǐng)域，普通民眾并不密切相關(guān)，其中的亂象只有業(yè)內(nèi)人士才知道。PPP的亂象之所以被廣為知曉，很大原因在于PPP的信息公開(kāi)，將其中的“隱私”暴露在陽(yáng)光之下。以前的政府直接投資、BT其中也會(huì)存在很多問(wèn)題，只是不被大多數(shù)人所了解罷了。從這一點(diǎn)講，亂象的大量曝光其實(shí)是PPP的優(yōu)勢(shì)之一。

2. 如何看待PPP項(xiàng)目落地率低

大家都知道，PPP項(xiàng)目地落地率低，根據(jù)之前財(cái)政部PPP中心官網(wǎng)數(shù)據(jù)，項(xiàng)目落地率不足30%;某大型施工企業(yè)(央企)簽約上千億的PPP項(xiàng)目，落地率不足20%;某民營(yíng)企業(yè)(上市公司)據(jù)說(shuō)落地率不足10%，之前引起許多人對(duì)PPP的詬病。個(gè)人覺(jué)得，可以從另外一個(gè)角度來(lái)看待這個(gè)問(wèn)題，落地率低，不全是壞事，就像“自然流產(chǎn)”，生活中如果聽(tīng)說(shuō)誰(shuí)家愛(ài)人流產(chǎn)了，肯定是一個(gè)不幸的事，但實(shí)際上也是自然法則篩選的過(guò)程，有缺陷坯胎提前淘汰，免得生下來(lái)后大人小孩都遭罪。一些先天有缺陷的項(xiàng)目，如果采用傳統(tǒng)政府直接投資模式，領(lǐng)導(dǎo)一拍板也就做了，而采用PPP模式運(yùn)作，得不到社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，就很難落地。

當(dāng)然，如果因?yàn)榈胤饺耸伦儎?dòng)、或者政策原因，致使一些不錯(cuò)的PPP項(xiàng)目半途而廢，甚至導(dǎo)致PPP項(xiàng)目大面積“人工流產(chǎn)”，也是令人痛心的。

3. 如何看待PPP項(xiàng)目合規(guī)性問(wèn)題

目前市場(chǎng)上暴露的PPP亂象，大多是合規(guī)性問(wèn)題，業(yè)內(nèi)人士都在關(guān)注;對(duì)PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)劣的評(píng)價(jià)，往往也是依據(jù)合規(guī)性。PPP項(xiàng)目涉及的政策法律法規(guī)很多，黨中央、國(guó)務(wù)院、相關(guān)部委(包括發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、國(guó)資委等)、一行三會(huì)、地方政府等出臺(tái)了大量文件，包括PPP操作流程、基本建設(shè)程序的各個(gè)環(huán)節(jié)。項(xiàng)目的合規(guī)性當(dāng)然很重要，但是做項(xiàng)目首先必須依法合規(guī)，不能踩紅線。依法合規(guī)運(yùn)作、可以少走彎路。一些地方為了加快項(xiàng)目落地，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)想走捷徑，喜歡打政策的擦邊球。經(jīng)驗(yàn)證明，這樣往往適得其反，不但節(jié)約不了時(shí)間，還容易留下隱患，甚至后期更費(fèi)周折。與其研究政策的邊界，不如研究如何踏踏實(shí)實(shí)做好項(xiàng)目。項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作還可以經(jīng)得起后期稽查、審計(jì)，經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)，同時(shí)項(xiàng)目相關(guān)人員也可以減少被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。

然而，項(xiàng)目想取得成功，僅僅依法合規(guī)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，個(gè)人以為，合規(guī)性只是PPP項(xiàng)目取得成功的必要條件，而非充分條件。PPP和項(xiàng)目管理專家王守清曾將PPP比作一場(chǎng)婚姻，試想合規(guī)性能夠保證婚姻的幸福、孩子的健康成長(zhǎng)嗎?即使婚姻的雙方、婚姻的過(guò)程都是依法合規(guī)的，這并不能保證婚姻生活的幸福美滿。PPP的本質(zhì)還是項(xiàng)目管理，參與各方加強(qiáng)項(xiàng)目管理水平，把控好各個(gè)環(huán)節(jié)，項(xiàng)目才能做好(參見(jiàn)本人的《合格的PPP項(xiàng)目要經(jīng)得起30年的歷史檢驗(yàn)?項(xiàng)目管理是關(guān)鍵》)

編輯： 趙凡