時間： 2019-01-30 17:32
來源： 項目管理評論
作者： 薛濤
支出責任固化
史耀斌講話對支出責任固化方面說道：“一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構(gòu)快上、多上項目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式，實施PPP項目。一些政府付費類項目，通過‘工程可用性付費’+少量‘運營績效付費’方式，提前鎖定政府大部分支出責任。實際上都是由政府兜底項目風險?！睆谋疚暮苋菀卓吹?，這段講話針對的不是被目前各地理解的純政府付費項目，主要是本文中所歸類的純政府付費中的c類PFI項目。表1中實際案例分析顯示了這一點。
表1 PPP項目案例
當前，對PFI的支出責任固化的修正措施是在92號文中開始要求績效捆綁不低于30%，正如薛濤在2017年年初“第十五屆水業(yè)戰(zhàn)略論壇”的演講中呼吁的那樣。這樣的規(guī)定當然有助于彌補PFI模式的內(nèi)在缺陷，但該缺陷的彌補仍未能完成。
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當前另一個令人感嘆的情況是，作為國際(狹義)BOT慣例的保底量設置，當前竟然也時有被審計部門認為是支出責任“固化”應被規(guī)范的情況，這當然是嚴重的認識錯誤。這些典型的運營性項目，經(jīng)過科學的方案設計，完全可以做到很強的績效標準約束性，按效付費機制已相當成熟，與固定回報扯不上關(guān)系。
對應的滑稽事件是，某些專家認為所有PPP項目均應要求出現(xiàn)“績效捆綁30%”的字樣，殊不知這種規(guī)定根本無法在純粹使用者付費的a類項目中實施，而b類和d類項目中的罰則極限范圍往往大于30%。績效捆綁30%應僅僅適合于可用性付費模式中的工程建設成本年均回款模式容易導致重工程、輕運營的漏洞，這樣的“磚家”與成語中所說的“刻舟求劍”如此照應。
運營內(nèi)容淡化
“PPP項目要以運營為核心，發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢，提高公共服務供給效率。但從實際情況看，當前參與PPP項目的多為施工企業(yè)，既不愿意承擔運營風險，也不具備運營能力，主要通過施工獲取利潤。同時，一些地方政府也更看重‘上項目’的短期目標。兩方‘一拍即合’，導致部分項目‘重建設、輕運營’的傾向仍然嚴重。”
是PPP導致工程公司和園林公司這樣的施工企業(yè)成為主導嗎?E20環(huán)境平臺在其主辦的2017年第十五屆水業(yè)戰(zhàn)略論壇上展示了PPP中標企業(yè)類型的對比，如圖2所示，這是根據(jù)當時614個已落地項目為樣本，按照其實際項目內(nèi)涵進行了a、b、c、d的分類后得出的。我們看到，c類項目單體金額巨大，背后地方政府融資沖動在非運營類項目上表現(xiàn)無疑。
圖2 各類落地項目分布
更重要的是如圖3所示，在史耀斌講話半年之前，E20數(shù)據(jù)中心就用數(shù)據(jù)直觀表現(xiàn)了本輪PPP中的PFI如何導致“工程進、運營退”的。所以，批判PPP導致“國進民退”的，還沒有深入問題的本質(zhì)，融資金額巨大導致央企有了優(yōu)勢，園林公司利用高杠桿介入?yún)s也埋下風險隱患。更重要的是，不是所有的PPP都是如此，是PFI或者捆綁PFI類型的PPP項目造成了這個結(jié)果。
圖3 不同性質(zhì)的企業(yè)對項目類型的偏好
基于分類的PPP優(yōu)化路徑總結(jié)
我們曾為PPP總結(jié)了3句話：“好認真地做PPP，認真做好的PPP，認真把PPP做好”。
好認真地做PPP
各方對PPP的優(yōu)點和缺陷都需要有充分認識，并要有呵護PPP得以健康可持續(xù)發(fā)展的積極態(tài)度。最重要的是，國家層面對于PPP的頂層設計要以防止地方政府、社會資本和金融機構(gòu)的行為異化作為重要著眼點。
對于地方政府而言，不能只為融資，更要注重對公共服務效率的提升，在項目的必要性和可行性上服從公眾需求而非政績考慮。
對企業(yè)而言，應該向運營或者準運營轉(zhuǎn)型，從賺工程快錢到細水長流賺合理的、運營的錢。
對金融機構(gòu)而言，識別符合前述要求注重運營轉(zhuǎn)型的優(yōu)秀社會資本是他們參與PPP的最重要的抓手。
認真做好的PPP
什么是該做的PPP項目?我們認為，a類、b類、d類項目都可以做，但要注重核心邊界和機制設計。而c類PFI項目則應該聚焦在長期維護績效難以簡單達成的“復雜”項目上，這類項目的數(shù)量、投資規(guī)模、建設內(nèi)容、績效標準和按效付費機制應成為PPP規(guī)范的重點。
認真把PPP做好
在PPP新背景下，應抓住PPP的唯一目標即長期公共服務供給質(zhì)量和效率提高這一主線，具體包括以下3個方面。
(1)在運營類和復合商業(yè)類項目中做好機制設計提高長期績效，對直接向非政府的使用者收費的PPP項目，要在注重公眾利益保障監(jiān)管和尊重社會資本利潤中追求平衡，加強機制設計以達到各展所長、優(yōu)勢互補及降低需求風險的目的，并在股權(quán)合作的基礎(chǔ)上實現(xiàn)風險共擔。
(2)對政府為付費主體的運營類項目，則要關(guān)注績效持續(xù)監(jiān)管和鼓勵社會資本提高效率之間的平衡，注重政府配套責任的落實及風險的合理分擔。
(3)在非運營類項目中，要篩選出具有長期維護壓力，能夠?qū)崿F(xiàn)捆綁實質(zhì)績效的項目來推進PFI模式，這類項目應滿足“三合一”的高強度統(tǒng)一屬性，否則可能因為違背了PPP的內(nèi)在規(guī)則而無法實現(xiàn)PPP的基本目標。對這類項目優(yōu)化的前提是解決地方政府支付信用的風險問題。
在我們看來，PPP要避免融資導向和工程導向，回歸公共服務的本源。長期穩(wěn)定、質(zhì)量可靠的運營才是公共服務質(zhì)量高效供給的標志，是對PPP初心最好的遵循。
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2018年12月18日，《濤似連山噴雪來》的三位作者薛濤、湯明旺、李曼曼來中國電力出版社給新書簽名。期間，薛濤暢談了該書的寫作目的。
（相關(guān)閱讀→ 讀薛濤解析環(huán)保PPP之“幾不可能三角”：思維碰撞殊途同歸）
之前在《財經(jīng)》雜志V課堂錄制的視頻，也是薛濤講解三大關(guān)系的很好課程，珍貴授課資料一網(wǎng)打盡(相關(guān)閱讀→ 《財經(jīng)》視頻：薛濤談中國式PPP的“前世今生”與“獨樹一幟”)。
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編輯： 徐冰冰
目前在中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經(jīng)濟學院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜?、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心化學品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導《城鄉(xiāng)建設》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導師、中央財經(jīng)大學政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團負責世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設施項目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導等方向。
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