清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系 水業(yè)政策研究中心 常杪

摘要

資金不足是制約我國(guó)現(xiàn)階段城市污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的瓶頸。在市政公用設(shè)施市場(chǎng)化的政策背景下，如何處理好政府部門(mén)和私人部門(mén)的關(guān)系，特別是在投融資機(jī)制的設(shè)計(jì)上，能夠充分發(fā)揮政府資金和私人資金的各自的特長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)盡快擴(kuò)大設(shè)施服務(wù)范圍、保證向公眾提供公平、可負(fù)擔(dān)、高效魚(yú)可持續(xù)的服務(wù)是本研究的關(guān)鍵所在。本文在分析了我國(guó)城市污水處理設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制發(fā)展的歷程和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，提出了在現(xiàn)階段需要解決的問(wèn)題。明確了污水處理領(lǐng)域是準(zhǔn)公共物品里公共屬性較強(qiáng)的物品，政府財(cái)政和政府政策性投資是污水處理領(lǐng)域的主要資金來(lái)源。越來(lái)越多的BOT項(xiàng)目為污水處理領(lǐng)域帶來(lái)了社會(huì)資本，起到彌補(bǔ)現(xiàn)階段資金不足的作用。但是從事污水處理領(lǐng)域的企業(yè)的融資環(huán)境并不完善，融資成本是項(xiàng)目融資的關(guān)鍵要素之一，本文重點(diǎn)研究了如何為污水處理領(lǐng)域的私人部門(mén)參與項(xiàng)目提供低息的貸款，并保證公平受益。同時(shí)，我國(guó)城市污水處理設(shè)施建設(shè)投資需要按照不同區(qū)域分別進(jìn)行政策指導(dǎo)，本文根據(jù)東南沿海地區(qū)、中西部地區(qū)、中西部大城市或中西部重點(diǎn)湖泊、流域水資源保護(hù)地區(qū)的區(qū)域特性，明確了投融資和污水處理費(fèi)的政策導(dǎo)向。

 關(guān)鍵詞 污水處理  投融資機(jī)制  政策性投資 BOT項(xiàng)目

1． 前言

我國(guó)在今后的十年里將處于城市污水處理設(shè)施建設(shè)的高峰期，初步測(cè)算到2010年城市污水及其管網(wǎng)有1500億左右的投資建設(shè)需求（中國(guó)水網(wǎng) 2004）。政府資金和私人部門(mén)投資應(yīng)該各自發(fā)揮什么樣的作用？很多地方政府認(rèn)為推進(jìn)城市污水處理設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化就是政府部門(mén)可以不再投資，完全靠招商引資就可以解決這一建設(shè)需求，同時(shí)迅速把污水處理費(fèi)收到可以滿(mǎn)足私人部門(mén)回報(bào)的要求就是成功地進(jìn)行了改革。其實(shí)不然，城市市政公用事業(yè)改革的兩大目的第一是引進(jìn)私人資本解決政府投資不足的問(wèn)題，第二是通過(guò)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)提高投資和設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率。這里需要強(qiáng)調(diào)的是引資是為了補(bǔ)充政府投資的不足，而不是替代政府投資，因?yàn)檎?cái)政或以政府為投資主體的融資才是最為適合污水設(shè)施屬性的資金，由于各級(jí)政府一時(shí)沒(méi)有充足的財(cái)力才來(lái)借助私人部門(mén)的力量。效率的提高是在科學(xué)規(guī)范的監(jiān)管體制下才能實(shí)現(xiàn)的，現(xiàn)在還沒(méi)有形成監(jiān)管體制提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和有效控制價(jià)格。為此，我國(guó)現(xiàn)階段的污水處理領(lǐng)域的市場(chǎng)化需要明確改革目標(biāo)與手段，根據(jù)污水處理領(lǐng)域的特征設(shè)計(jì)投融資機(jī)制，主要是處理好政府資金和私人部門(mén)投資的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)即定目標(biāo)。

 2． 我國(guó)城市污水處理設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制發(fā)展歷程和挑戰(zhàn)

雖然在70～80年代，在北京、上海、廣東等地分別建設(shè)了一些小規(guī)模的污水處理廠，但是真正的建設(shè)始于90年代初期。主要資金來(lái)源是國(guó)際金融組織和外國(guó)政府的贈(zèng)款（初期）與軟貸款（后期），在主要的大中城市零散地建了一些污水處理廠，但其數(shù)量有限，只能起到示范工程的作用。

我國(guó)城市污水處理設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)還是從90年代中期－9五規(guī)劃(1996-2000)開(kāi)始。隨著我國(guó)城市化迅猛發(fā)展，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施近年來(lái)也有了長(zhǎng)足的發(fā)展。在這一階段主要資金來(lái)源是中央和地方預(yù)算內(nèi)專(zhuān)項(xiàng)資金、部門(mén)和地方配套資金、國(guó)債和國(guó)際金融組織和外國(guó)政府的軟貸款。到1998年為止幾乎沒(méi)有社會(huì)資金參與污水處理設(shè)施的建設(shè)，全國(guó)534個(gè)污水處理項(xiàng)目建設(shè)總投資1027億元，其中國(guó)債資金、預(yù)算內(nèi)專(zhuān)項(xiàng)資金、地方配套資金達(dá)845.9億元，占項(xiàng)目總投資的82.4%，銀行（包括國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行）貸款和社會(huì)投資比重僅為17.6%（中國(guó)投資 2005）。

在10五期間（2001-2005），我國(guó)環(huán)保投資需求中對(duì)于水污染控制領(lǐng)域，1000億元用于城市污水處理廠建設(shè)。同時(shí)污水管網(wǎng)建設(shè)任務(wù)更為艱巨，耗資規(guī)模同樣巨大。比照現(xiàn)行廠網(wǎng)投資結(jié)構(gòu)，按國(guó)家“十五”規(guī)劃要求，對(duì)新建管網(wǎng)部分的總投資也將達(dá)到5000億元以上。為了達(dá)到國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同建設(shè)部、國(guó)家環(huán)保總局正在著手編制的《全國(guó)污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》的要求，即到2010年全國(guó)城市污水處理率要達(dá)到70％。為突出重點(diǎn)流域治理要求，并考慮地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，重點(diǎn)流域和東部地區(qū)要達(dá)到80%（含重點(diǎn)鎮(zhèn)以上的城鎮(zhèn)），中西部地區(qū)要分別達(dá)到70%和60%以上（含縣城以上的城市）。顯然，單靠政府出資是難以實(shí)現(xiàn)這一更高目標(biāo)的。以建設(shè)部為主導(dǎo)正積極推進(jìn)的開(kāi)放市政公用設(shè)施服務(wù)市場(chǎng)，實(shí)行污水處理產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化改革解決上述問(wèn)題的戰(zhàn)略選擇。但這并不意味著政府的資金可以撤出投向其他領(lǐng)域，這會(huì)事與愿違，污水處理領(lǐng)域的引進(jìn)私人資本主要還是對(duì)現(xiàn)階段政府財(cái)政對(duì)于環(huán)保投資不足部分的補(bǔ)充。

在今后5年內(nèi)，我國(guó)城市污水處理設(shè)施建設(shè)投融資結(jié)構(gòu)將發(fā)生如下的變化，將面臨一些新問(wèn)題，應(yīng)調(diào)整并制定相應(yīng)的政策以保證所需資金規(guī)模：

（1）            今后國(guó)債投資趨于減少，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)資金將增加。應(yīng)該建立有效的政府投資機(jī)制，發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)、擔(dān)保作用。污水處理領(lǐng)域是在經(jīng)濟(jì)規(guī)制下帶有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的公用項(xiàng)目，是適合基金投向的良好載體。同時(shí)應(yīng)解決長(zhǎng)期政府投資效率低下的問(wèn)題，進(jìn)行對(duì)于政府投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。

（2）            國(guó)際金融組織和外國(guó)政府的軟貸款為了實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展計(jì)劃，即消減全球不能享用基礎(chǔ)衛(wèi)生設(shè)施人口的一半，歐盟及法國(guó)、德國(guó)、荷蘭等主要成員國(guó)將發(fā)揮主要作用，援助發(fā)展中國(guó)家提供供排水設(shè)施的建設(shè)。日本由于ODA政策的轉(zhuǎn)軌，對(duì)華援助項(xiàng)目的資金將有所下降。

（3）            城市水業(yè)已進(jìn)入資本拉動(dòng)時(shí)代，城市污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的投資特征來(lái)看，長(zhǎng)期、穩(wěn)定、融資成本低的資金如長(zhǎng)期閑置的社會(huì)資本-保險(xiǎn)金等是其尋求的資本對(duì)象。如何使私人投資者能夠在資本市場(chǎng)上融到上述資金投向污水處理建設(shè)項(xiàng)目是個(gè)政策難題。

（4）            隨著私人部門(mén)參與污水處理項(xiàng)目的不斷增加，政府如何支持私人部門(mén)投資項(xiàng)目的發(fā)展也是個(gè)政策難題。國(guó)債、政策性銀行貸款是否可以支持這類(lèi)項(xiàng)目？國(guó)家規(guī)定“對(duì)污水處理費(fèi)免征增值稅”，“對(duì)城市供水和污水處理工程所購(gòu)置的設(shè)備可加速折舊”，以鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金和外資投向城市污水處理設(shè)施和回用設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，如何進(jìn)一步加強(qiáng)運(yùn)用政府優(yōu)勢(shì)在減免稅收上具體促進(jìn)私人部門(mén)項(xiàng)目的發(fā)展，并加強(qiáng)其在地方的實(shí)施效果？

（5）            《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》（國(guó)發(fā)?２０００?３６號(hào)）要求“全國(guó)所有城市都要按照有關(guān)規(guī)定盡快開(kāi)征污水處理費(fèi)。各地在調(diào)整城市供水價(jià)格和污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要優(yōu)先將污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整到保本微利的水平，滿(mǎn)足污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的需要，”但實(shí)際上，污水處理費(fèi)還是事業(yè)性收費(fèi)，大多數(shù)城市難以做到保本微利，政府財(cái)政和用水者環(huán)境支付之間的責(zé)任分?jǐn)偙嚷嗜绾未_定以明確污水處理收費(fèi)的性質(zhì)？

（6）            污水處理廠建成以后的還本付息問(wèn)題將成為地方政府財(cái)政支出上的一大負(fù)擔(dān)。三峽工程重慶庫(kù)區(qū)污水處理運(yùn)行成本嚴(yán)重缺資，并導(dǎo)致50多億元的污水處理設(shè)施運(yùn)行困難已表明了這一問(wèn)題的嚴(yán)重性。污水處理設(shè)施建設(shè)尤為重要，但是不能太超前，一定要根據(jù)政府的財(cái)政能力和今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，在周密的償還計(jì)劃下開(kāi)展現(xiàn)階段的融資活動(dòng)。

 3． 我國(guó)城市污水處理設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制

 3.1 城市污水處理領(lǐng)域投融資的特征

污水處理領(lǐng)域具有以下3個(gè)主要特征：（1）社會(huì)性，污水處理與環(huán)境保護(hù)緊密關(guān)聯(lián)，具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)外部性，環(huán)境效益顯著，污水處理是政府的責(zé)任；（2）政府收費(fèi)或由自來(lái)水企業(yè)代收和付費(fèi)：公眾不對(duì)污水直接進(jìn)行消費(fèi)，因而通過(guò)政府收取或自來(lái)水企業(yè)代收污水處理費(fèi)，再由政府對(duì)社會(huì)企業(yè)支付費(fèi)用；（3）污水資源化：水的社會(huì)循環(huán)特征，使污水經(jīng)過(guò)處理可以成為城市的另一有效水源；（4）社會(huì)服務(wù)者不面向最終用戶(hù)：污水行業(yè)提供的是一項(xiàng)社會(huì)服務(wù)，不直接面向最終客戶(hù)，因此公眾無(wú)法對(duì)產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)進(jìn)行判斷，服務(wù)的好壞有賴(lài)政府的監(jiān)管（中國(guó)水網(wǎng) 2004）。

上述特征就決定了污水處理領(lǐng)域?qū)儆跍?zhǔn)公共物品里公共屬性較強(qiáng)的物品，政府應(yīng)發(fā)揮的作用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于供水領(lǐng)域，特別是在政府投資和吸引私人部門(mén)參與的優(yōu)惠政策方面。城市污水處理領(lǐng)域的私人部門(mén)參與是在政府管制下實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)化，而不是高融資成本和高利潤(rùn)的私人部門(mén)投資。

 3.2政府部門(mén)的作用

   污水處理領(lǐng)域的屬性定位問(wèn)題是決定政府部門(mén)作用的關(guān)鍵。政府部門(mén)融資成本低，對(duì)于需要巨額投資、長(zhǎng)期的污水處理項(xiàng)目無(wú)疑政府資金是最佳選擇。政府在污水處理投資領(lǐng)域始終應(yīng)該發(fā)揮主要投融資主體, 引導(dǎo)投資方向, 提供擔(dān)保的作用。政府能夠支持企業(yè)的三種方式是稅收政策、信用政策以及為企業(yè)的產(chǎn)品提供一個(gè)市場(chǎng)。

在政府資金管理運(yùn)營(yíng)能力強(qiáng)、資本市場(chǎng)運(yùn)作成熟的國(guó)家如美國(guó)始終是以政府為主體進(jìn)行市政公用事業(yè)投融資的。這種模式稱(chēng)為影子價(jià)格（shadow toll），可以應(yīng)用在無(wú)法做到全成本回收的項(xiàng)目和基于項(xiàng)目結(jié)構(gòu)部分或所有項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)部分由開(kāi)發(fā)者或建設(shè)運(yùn)營(yíng)方來(lái)負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目。這種項(xiàng)目是政府定位于利潤(rùn)率低的項(xiàng)目，可以是中央政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目如三峽庫(kù)區(qū)的污水處理廠的建設(shè)，也可以應(yīng)用于PPP項(xiàng)目。項(xiàng)目管理部門(mén)可以從各種渠道（如國(guó)債、地方債券、政府基金、財(cái)政、專(zhuān)項(xiàng)撥款、專(zhuān)項(xiàng)稅收、國(guó)家政策性銀行或信用擔(dān)保、項(xiàng)目受惠方）收集到資金支付給項(xiàng)目承接方。管理部門(mén)不一定是政府的一個(gè)部門(mén)，可以是國(guó)家政策性銀行、地方政府、非盈利組織或私人機(jī)構(gòu)。但是必須有發(fā)放債務(wù)權(quán)限，在法律上明確這一債務(wù)是享受免稅的。利用私人部門(mén)的效率，建設(shè)運(yùn)營(yíng)方可以是私人企業(yè)。影子價(jià)格項(xiàng)目貸款可以是免稅，并負(fù)擔(dān)了部分或全部項(xiàng)目成本。這種貸款的利息主要是靠潛在的資金來(lái)源的信用度，不受市場(chǎng)供需因素的影響。可以支持政府在環(huán)保、社會(huì)政策的貫徹實(shí)施。如果政治導(dǎo)向引導(dǎo)污水處理行業(yè)全成本回收，作為無(wú)追索權(quán)的項(xiàng)目，就可以不用采用這個(gè)模式。

3.3 政府政策性投資的應(yīng)用

城市污水處理領(lǐng)域在各國(guó)都是政府政策性投資的主要對(duì)象。政策性銀行除了直接給特定項(xiàng)目投資以外，還可以發(fā)揮支援創(chuàng)新和培育金融、資本市場(chǎng)的作用。可以由政策性開(kāi)發(fā)銀行、國(guó)際金融開(kāi)發(fā)組織協(xié)同商業(yè)銀行組成銀團(tuán)支持重點(diǎn)流域湖泊的污水治理項(xiàng)目，為所在區(qū)域內(nèi)的污水處理廠建設(shè)提供低息貸款，支持項(xiàng)目融資。在實(shí)施階段要注意兩點(diǎn)，第一，制定明確的項(xiàng)目目標(biāo)，著眼于包括環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)方面的項(xiàng)目實(shí)施效果，利用金融機(jī)構(gòu)的審查和提供信息功能，提高項(xiàng)目可行性，提高政策實(shí)施效果；第二，派專(zhuān)家對(duì)項(xiàng)目可以實(shí)施監(jiān)督管理、可以從項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中得到反饋意見(jiàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)一步完善政策。對(duì)于私人部門(mén)參與的項(xiàng)目需要進(jìn)行嚴(yán)格的項(xiàng)目審批，制定私人部門(mén)建設(shè)污水處理設(shè)施的政策性貸款操作指南。注意低融資成本的受益者應(yīng)是消費(fèi)者或低收入層，提供普遍服務(wù)，而不應(yīng)該是企業(yè)。在操作過(guò)程中，要注意加快辦理手續(xù)的速度、簡(jiǎn)化操作程序，減少管理成本。

3.4 企業(yè)融資環(huán)境

跨國(guó)公司在90年代后期到目前為止投資了一些污水處理項(xiàng)目，但是今后以威利雅為代表的公司更看好的還是輸出技術(shù)，參與運(yùn)營(yíng)管理的項(xiàng)目。我國(guó)水業(yè)市場(chǎng)的投資主力更要靠國(guó)內(nèi)的企業(yè)。國(guó)內(nèi)污水處理行業(yè)內(nèi)的企業(yè)可以分為投資型企業(yè)如北京首創(chuàng)、市政排水公司如北京排水集團(tuán)和設(shè)備生產(chǎn)型的企業(yè)如桑德。這三類(lèi)的企業(yè)的融資渠道與融資環(huán)境不同。

合資公司和資本運(yùn)作公司的直接和間接融資環(huán)境要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于市政排水公司和設(shè)備型企業(yè)。仍是事業(yè)單位運(yùn)作模式下的一些國(guó)有企業(yè)，政資尚未分離，替政府背負(fù)著沉重的債務(wù)，難以再向商業(yè)銀行貸款，而自身又沒(méi)有直接向市場(chǎng)籌集資金的渠道。設(shè)備型企業(yè)融資渠道單一，在市場(chǎng)的融資環(huán)境較差。

表1 不同類(lèi)型污水處理企業(yè)的融資渠道構(gòu)成

 在現(xiàn)階段作為國(guó)際通行融資方式的BOT在中國(guó)有所變型，根本原因是我國(guó)的投融資體系無(wú)法支撐標(biāo)準(zhǔn)BOT的項(xiàng)目融資，目前中國(guó)的商業(yè)銀行的以短期商業(yè)信貸為主導(dǎo)的特點(diǎn)，使BOT項(xiàng)目投資商難以獲得有限追索的項(xiàng)目融資資金，最終幾乎都回歸了投資人資產(chǎn)抵押的傳統(tǒng)方式。對(duì)傳統(tǒng)融資方式的回歸，使BOT的一套行之有效的風(fēng)險(xiǎn)防范規(guī)則從根本上失靈。這類(lèi)BOT由于沒(méi)有必要的前期環(huán)節(jié)和銀行以項(xiàng)目融資形式的介入，使政府和投資人的程序都大大地簡(jiǎn)化了。項(xiàng)目投資人參差不齊，運(yùn)作過(guò)程不規(guī)范，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議遠(yuǎn)未達(dá)到詳盡完整，有的地方只是一兩頁(yè)紙（清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系 2004）。加長(zhǎng)對(duì)于BOT項(xiàng)目的融資期間或者使BOT項(xiàng)目的項(xiàng)目公司能夠帶到政策性的貸款是有必要的舉措。

 4 解決問(wèn)題的關(guān)鍵不是污水處理費(fèi)

按照國(guó)家發(fā)展改革委、建設(shè)部、國(guó)家環(huán)保總局《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見(jiàn)》的要求，所有城市應(yīng)在2003年底前開(kāi)征污水處理費(fèi)。對(duì)于重點(diǎn)流域地區(qū)，應(yīng)在2005年內(nèi)將污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整到保本微利水平。對(duì)于暫不能達(dá)到保本微利水平的地區(qū)，要制定污水處理最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)污水處理收費(fèi)達(dá)不到0．8元／噸的城市，其污水處理設(shè)施項(xiàng)目國(guó)家不予資金支持。加強(qiáng)污水處理費(fèi)征收工作，政府嚴(yán)肅查處拒交欠交行為，禁止地方政府隨意開(kāi)口子減免污水處理費(fèi)。加強(qiáng)污水處理費(fèi)的征收，切實(shí)落實(shí)向排污者和受益者收費(fèi)政策是有必要的，但是在現(xiàn)階段對(duì)于污水處理費(fèi)的認(rèn)識(shí)有誤區(qū)，這一個(gè)誤區(qū)就是以污水處理費(fèi)的高低作為判斷該地區(qū)的水業(yè)市場(chǎng)化改革成敗的標(biāo)準(zhǔn)之一。其實(shí)不然，往往企業(yè)把調(diào)價(jià)(而不是通過(guò)技術(shù)進(jìn)步和內(nèi)部增效等途徑)當(dāng)作了扭虧為贏的手段，價(jià)格被用來(lái)彌補(bǔ)改革或決策失敗的最終手段，而消費(fèi)者并不知情。引進(jìn)私人部門(mén)參與除了引資以外，另一個(gè)主要目的就是為了提高投資和生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率。政府部門(mén)應(yīng)該在融資機(jī)制上為私人部門(mén)降低融資成本創(chuàng)造條件，同時(shí)監(jiān)管企業(yè)的績(jī)效以降低其運(yùn)營(yíng)管理成本。污水處理費(fèi)應(yīng)該反映改革的成效，而不是建立在沒(méi)有對(duì)于企業(yè)融資成本的控制和績(jī)效考核的情況下的保本微利。在現(xiàn)階段沒(méi)有開(kāi)展上述工作的情況下，價(jià)格主管部門(mén)難以制定出合理的污水處理費(fèi)。

污水處理費(fèi)征收不上來(lái)的城市往往是經(jīng)濟(jì)情況落后、水資源嚴(yán)重不足、環(huán)境治理壓力大的地區(qū)，而往往這些地區(qū)難以做到全成本回收，來(lái)自上級(jí)政府的資金支持尤為重要，如何處理這一現(xiàn)階段的矛盾？

收費(fèi)問(wèn)題是政府、生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的利益分配問(wèn)題，但是現(xiàn)在在制定和調(diào)整污水處理費(fèi)時(shí)，對(duì)如何協(xié)調(diào)國(guó)家財(cái)力、企業(yè)利益、消費(fèi)者利益三者之間的關(guān)系沒(méi)有明確界定。污水處理領(lǐng)域雖然被定為保本微利領(lǐng)域，完成本定價(jià)的方向是明確的，但是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是按照全成本還是非全成本，意見(jiàn)并未統(tǒng)一?，F(xiàn)在在地方，由于法律法規(guī)不完善，政策導(dǎo)向不明晰，往往造成在污水處理費(fèi)制定和調(diào)整過(guò)程中就事論事，沒(méi)有科學(xué)性。

根據(jù)中國(guó)水網(wǎng)的調(diào)查，有業(yè)內(nèi)人士分析，按照目前的污水處理成本來(lái)計(jì)算，要使企業(yè)保本微利，每立方的污水處理費(fèi)應(yīng)該在1.3元左右，但全國(guó)目前大部分地區(qū)所收取的污水處理費(fèi)與此目標(biāo)皆是相去甚遠(yuǎn)。

但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)看，污水處理費(fèi)應(yīng)該走全成本收費(fèi)的道路，歐洲的許多國(guó)家已經(jīng)打破污水處理作為公共物品的屬性界定，并不是政府沒(méi)有資金建設(shè)與運(yùn)營(yíng)污水處理廠，而是從水資源短缺的角度，促進(jìn)消費(fèi)者節(jié)約用水。

 5．地區(qū)分類(lèi)指導(dǎo)

不同地區(qū)、不同城市，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、資本市場(chǎng)的條件和引資的能力，不同的發(fā)展戰(zhàn)略，在投資主體的和融資渠道的選擇上都不同。目前，除了成都、重慶等大城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力大的城市以外，大多數(shù)內(nèi)陸城市還是以政府投資為主導(dǎo)的模式，而一些東南沿海地區(qū)如浙江，引進(jìn)民間資本的污水處理項(xiàng)目發(fā)展甚快。

我國(guó)城市污水處理設(shè)施建設(shè)投資應(yīng)該按照管網(wǎng)與廠不同的建設(shè)單元和區(qū)域進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)。在環(huán)境資源脆弱和經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差的地區(qū)來(lái)自中央政府的轉(zhuǎn)移支付和來(lái)自國(guó)際開(kāi)發(fā)金融組織的資金應(yīng)該發(fā)揮主要作用。可以采取影子價(jià)格，在污水處理費(fèi)里進(jìn)行政府補(bǔ)貼。實(shí)際上是支持經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)提早加強(qiáng)對(duì)于環(huán)境的治理，而不是亡羊補(bǔ)牢。

在東南沿海地區(qū)和一些大城市可以積極引進(jìn)社會(huì)資本，開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、BOT項(xiàng)目，收費(fèi)做到全成本回收，同時(shí)通過(guò)社會(huì)保障工作的開(kāi)展，對(duì)低收入層進(jìn)行補(bǔ)貼。但這些地區(qū)地方政府的財(cái)政是可以支付這一投資的，應(yīng)該在水環(huán)境治理的預(yù)算里保留這一款項(xiàng)，用于當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境生態(tài)保護(hù)，而不是其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的建設(shè)。這實(shí)際意味著當(dāng)?shù)厥忻駥?duì)于水環(huán)境治理的支出總額是增加的，但這也正滿(mǎn)足了這些快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)人民對(duì)于生態(tài)愛(ài)環(huán)境水準(zhǔn)的需求。當(dāng)然，對(duì)于南水北調(diào)地區(qū)來(lái)說(shuō)，如果難以做到全成本回收，這一預(yù)留款項(xiàng)更多要用于對(duì)于影子價(jià)格的補(bǔ)貼。

表2 我國(guó)城市污水處理設(shè)施建設(shè)投資的區(qū)域?qū)?/SPAN>

 總結(jié)

    我國(guó)污水處理領(lǐng)域所帶有的政府色彩的程度將從根本上決定污水處理設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的投融資和污水處理費(fèi)的體系。在我國(guó)現(xiàn)階段，由于污水處理的較強(qiáng)的準(zhǔn)公共物品屬性，國(guó)債和財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出仍是第一投資主體，同時(shí)政策性銀行應(yīng)該發(fā)揮貸款作用，為污水處理設(shè)施的建設(shè)提供長(zhǎng)期的低息貸款。BOT項(xiàng)目的融資環(huán)境需要進(jìn)一步的改善，需加長(zhǎng)對(duì)于BOT項(xiàng)目的融資期間或者使BOT項(xiàng)目的項(xiàng)目公司能夠貸到政策性的貸款是有必要的舉措。污水處理費(fèi)的確定是政府、生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的利益分配問(wèn)題，同時(shí)考慮到地區(qū)的水資源與環(huán)境的狀況，逐步做到全成本定價(jià)。東南沿海地區(qū)、中西部地區(qū)和中西部大城市或中西部重點(diǎn)湖泊、流域水資源保護(hù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、資本市場(chǎng)的條件和引資能力不同，發(fā)展戰(zhàn)略不同，在投資主體的和融資渠道的選擇上也不同，不能全國(guó)政策一刀切，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐那闆r，具體設(shè)計(jì)中長(zhǎng)期的污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理投融資規(guī)劃，以確保設(shè)施的健康發(fā)展。

文獻(xiàn)

中國(guó)水網(wǎng) 2004 《中國(guó)城市水業(yè)市場(chǎng)研究報(bào)告之四》

中國(guó)投資 http://www.chinainvestment.com.cn/link14.htm#904 2005年3月4日閱

清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系 水業(yè)高級(jí)戰(zhàn)略沙龍系列《清華水業(yè)藍(lán)皮書(shū)》《城市水業(yè)的BOT及其法律問(wèn)題》 2004

（已登載于《中國(guó)環(huán)境產(chǎn)業(yè)》雜志2005年5月刊）

編輯：武紅霞