從補(bǔ)助資金來源看，已經(jīng)形成以“歐盟—國家—地方”為主的三級(jí)資金籌集體系。其中，歐盟每年從各成員國GNP中提取1.27%作為歐盟共同基金資金來源，并對(duì)實(shí)施歐盟生態(tài)環(huán)境政策的措施給予補(bǔ)貼[5];各成員國普遍形成中央財(cái)政(60%～70%)和地方財(cái)政(30%～40%)按比例分擔(dān)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，對(duì)于國有林投入和管護(hù)部分采用財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)于私有林管護(hù)和限制經(jīng)營部分采用生態(tài)稅、環(huán)境稅、生態(tài)基金、受益者付費(fèi)以及社會(huì)捐贈(zèng)等，由政府通過縱向轉(zhuǎn)移支付向私人土地所有者提供補(bǔ)償;或是實(shí)施流域上下游之間、州際之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，如德國—捷克易北河流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。

實(shí)施市場化的購買價(jià)格

依托清晰的產(chǎn)權(quán)制度和發(fā)達(dá)的市場機(jī)制，歐盟國家以科斯定理和庇古稅為指導(dǎo)，基本形成包括公共補(bǔ)償(生態(tài)購買)、限額交易、私人直接交易、慈善補(bǔ)償、生態(tài)認(rèn)證等較為完善的環(huán)境服務(wù)付費(fèi)(PES)體系。特別是在法律法規(guī)推動(dòng)且存在私人買家的限額交易(如碳排放權(quán)交易市場)發(fā)育程度不高，以及大多數(shù)自愿性私人直接補(bǔ)償規(guī)模較小、交易成本較高的情況下，由政府代表人民購買生態(tài)功能區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品，是調(diào)適生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)戶利益矛盾的主要現(xiàn)實(shí)手段。

在歐盟國家，購買價(jià)格因不同類型、不同區(qū)位和不同等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)服務(wù)而異，但在其形成過程中均非常注重發(fā)揮市場競爭機(jī)制的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等方式向農(nóng)戶招標(biāo)，使政府和社會(huì)公眾對(duì)生態(tài)服務(wù)的公共需求通過市場競爭機(jī)制顯示出來。這種競爭機(jī)制蘊(yùn)含著生態(tài)服務(wù)供求雙方自愿性、公平性和科學(xué)性的市場交易原則，生態(tài)購買價(jià)格是由政府和私人土地所有者基于市場供求狀況反復(fù)磋商談判所確定的，即“公開招標(biāo)+價(jià)格協(xié)商+協(xié)議簽訂”。例如，根據(jù)德國《生態(tài)農(nóng)業(yè)法》(2003年)規(guī)定，德國農(nóng)業(yè)部授權(quán)地方農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)每3年對(duì)申請(qǐng)者(農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)企業(yè))的農(nóng)業(yè)土壤背景值以及總氮(TN)、總磷(TP)等指標(biāo)進(jìn)行檢測(cè)，由州農(nóng)業(yè)部門對(duì)符合生態(tài)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)者按其過去收入和生態(tài)經(jīng)營維持成本為基線進(jìn)行補(bǔ)貼。再如，根據(jù)《芬蘭南部森林生物多樣性計(jì)劃(2008—2016)》(MESTO Ⅱ)，芬蘭政府首先向國有和私有林主表達(dá)森林生態(tài)服務(wù)購買需求，對(duì)自愿參與并顯示偏好價(jià)格的林主，由農(nóng)林部邀請(qǐng)專家根據(jù)18項(xiàng)生態(tài)指標(biāo)，分級(jí)評(píng)估森林的生物多樣性價(jià)值，以此確定差別化的購買價(jià)格。若雙方達(dá)成協(xié)議，則簽訂10～20年的長期合同，并按照每年50～280歐元/公頃的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償;反之，則反復(fù)磋商至雙方均可接受的價(jià)格水平[6]。

建立規(guī)范化的購買程序

經(jīng)過多年的生態(tài)購買實(shí)踐，歐盟國家按照“政府采購、市場競爭、合同管理、獎(jiǎng)懲并舉”原則，日益形成頗具規(guī)范化的生態(tài)購買程序。

依法制定生態(tài)購買計(jì)劃。包括歐盟層級(jí)的環(huán)境敏感區(qū)計(jì)劃、農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃、森林行動(dòng)計(jì)劃等，以及德國生態(tài)農(nóng)業(yè)計(jì)劃、法國農(nóng)田休耕計(jì)劃、芬蘭南部森林生物多樣性計(jì)劃等成員國中央政府和地方政府層級(jí)的生態(tài)購買計(jì)劃。其最大的特點(diǎn)在于，根據(jù)不同區(qū)域和不同類型生態(tài)服務(wù)的市場供求狀況，以體系化生態(tài)購買法律制度為依據(jù)，詳細(xì)規(guī)定了購買的內(nèi)容、方式、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格、期限、權(quán)責(zé)利以及環(huán)評(píng)等內(nèi)容。

通過競標(biāo)機(jī)制擇定承接主體。歐盟國家通過競標(biāo)機(jī)制擇定符合資質(zhì)的社會(huì)組織、企業(yè)或個(gè)人作為生態(tài)服務(wù)承接主體。首先，政府向社會(huì)發(fā)布生態(tài)購買計(jì)劃來表達(dá)生態(tài)購買需求，社會(huì)組織、企業(yè)或個(gè)人根據(jù)經(jīng)營狀況自愿選擇是否參與并反饋參與計(jì)劃的土地面積和意愿價(jià)格。其次，政府邀請(qǐng)專家對(duì)生態(tài)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估和打分。最后，遞交競標(biāo)結(jié)果，供求雙方反復(fù)磋商談判直至確定購買價(jià)格。

強(qiáng)化合同管理?！吧鐣?huì)應(yīng)當(dāng)通過認(rèn)真提前規(guī)劃和阻止?jié)撛诘挠泻π袨閬韺で蟊苊鈱?duì)環(huán)境的破壞”的風(fēng)險(xiǎn)防范原則，是體系化生態(tài)購買法律制度的內(nèi)在要求。歐盟國家在與社會(huì)組織、企業(yè)或個(gè)人達(dá)成自愿協(xié)議后，建立由政府、私人土地所有者、非政府組織(NGO)、社會(huì)公眾以及其他利益相關(guān)者組成的保護(hù)合作網(wǎng)絡(luò)，執(zhí)行過程監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)等服務(wù)功能，如德國國家公園評(píng)估組由聯(lián)邦和州國家公園管理部門、有關(guān)公園、NGO、協(xié)會(huì)等組成并定期對(duì)公園進(jìn)行評(píng)估;歐盟監(jiān)測(cè)委員會(huì)還對(duì)每個(gè)歐盟層級(jí)的生態(tài)購買計(jì)劃設(shè)定財(cái)政和非財(cái)政的監(jiān)測(cè)指標(biāo)，并根據(jù)成員國每年提交的生態(tài)建設(shè)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和管理。

實(shí)施獎(jiǎng)懲并舉制度。歐盟國家生態(tài)購買計(jì)劃多為10～30年的長期合同，為保證預(yù)期目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，歐盟及其成員國根據(jù)全生命周期績效評(píng)價(jià)結(jié)果，采取按效付費(fèi)和按級(jí)定罰相結(jié)合的獎(jiǎng)懲并舉制度進(jìn)行考核。從按效付費(fèi)來看，主要根據(jù)合同約定的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)進(jìn)行結(jié)果考核，并支付相應(yīng)的補(bǔ)償。從按級(jí)定罰來看，以過程考核和結(jié)果考核為依據(jù)，綜合違約程度和生態(tài)環(huán)境影響

程度對(duì)違約者實(shí)施懲罰，包括追還已付補(bǔ)貼及利息、預(yù)扣應(yīng)付補(bǔ)貼所得稅、終止補(bǔ)貼、補(bǔ)貼的10%作為額外的懲罰以及2年內(nèi)禁止參與其他生態(tài)購買計(jì)劃等[7]。

結(jié)語

黨的十九大報(bào)告著眼于“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”，提出要“建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，實(shí)質(zhì)就是要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制改革的重要組成部分，推行政府向社會(huì)力量購買生態(tài)服務(wù)，是解決生態(tài)服務(wù)質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問題的有效途徑。歐盟國家是20世紀(jì)80年代公共服務(wù)民營化改革的前沿陣地，其在生態(tài)服務(wù)市場化供給演進(jìn)中積累的厚實(shí)經(jīng)驗(yàn)，無疑可為我國生態(tài)購買實(shí)踐提供有益借鑒。需要特別指出的是，生態(tài)購買目前還只是準(zhǔn)市場行為，未來還要重點(diǎn)研究生態(tài)購買后收益機(jī)制的設(shè)計(jì)與實(shí)施，以此實(shí)現(xiàn)生態(tài)服務(wù)購買由“輸血式”向“造血式”轉(zhuǎn)換。

編輯：趙凡