目前，推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，作為本次改革的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，市政公用環(huán)境行業(yè)如何引入非公資本，促進(jìn)公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的提升，成為政府、公眾、企業(yè)都很關(guān)注的問(wèn)題。2014年7月29日，E20 環(huán)境平臺(tái)聯(lián)合江蘇省住建廳在南京市舉辦了第五十期環(huán)境戰(zhàn)略沙龍——市政公用環(huán)境產(chǎn)業(yè)推進(jìn)混合所有制的思考與對(duì)策，共同探討混合所有制經(jīng)濟(jì)在市政公用環(huán)境行業(yè)推廣的意義，以及各方的改革思考和實(shí)踐。討論主要共識(shí)形成了E20聚焦：《環(huán)境產(chǎn)業(yè)藍(lán)皮書》系列之五十。

一、混合所有制的主要背景 

混合所有制經(jīng)濟(jì)難以給出一個(gè)非常明確的定義，有人認(rèn)為是財(cái)產(chǎn)權(quán)分屬于不同性質(zhì)所有者的經(jīng)濟(jì)形式，也有人認(rèn)為是由不同性質(zhì)的資本聯(lián)合、融合或參股而形成的經(jīng)濟(jì)成分，但大多數(shù)定義都給出了他的基本特征：投資主體非單一性、股權(quán)多元化、資本流動(dòng)和重組。從政策對(duì)其內(nèi)涵的描述來(lái)看，混合所有制的概念是不斷發(fā)生變化和逐步完善的。 

改革開(kāi)放以來(lái)出現(xiàn)的股份制、合作、聯(lián)營(yíng)等公有制實(shí)現(xiàn)形式和三資企業(yè)的大量出現(xiàn)為混合所有制內(nèi)涵的初步確定提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中首次提到“混合所有”的說(shuō)法，但還僅僅是一種新的財(cái)產(chǎn)所有結(jié)構(gòu)。 

十五大報(bào)告中首次明確“混合所有制經(jīng)濟(jì)”是一種所有制形式，憲法修正案確認(rèn)了私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法地位，為各類資本進(jìn)行股份合作、組建混合所有制企業(yè)奠定了法理基礎(chǔ)。但此時(shí)的混合所有制仍然被認(rèn)為是公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充形式，所有新組建的混合所有制企業(yè)的控制權(quán)仍然必須由國(guó)有資本控制，民營(yíng)資本在其中只能扮演參與角色。 

十六屆四中全會(huì)以來(lái)，國(guó)有企業(yè)發(fā)展遇到了前所未有的困難，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)成為國(guó)企改革脫困的重要手段。2003年4月國(guó)資委成立，出臺(tái)了一系列國(guó)企改革的指導(dǎo)意見(jiàn)和管理規(guī)定，推動(dòng)了以股份制和投資主體多元化為特征的國(guó)企改制方案，其中國(guó)有資本像重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中、引入戰(zhàn)略投資者、完善法人治理機(jī)制、管理層持股、公開(kāi)招聘高管等與混合所有制相關(guān)概念沿用至今。 

十年之后召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)上，大會(huì)報(bào)告《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在“完善基本經(jīng)濟(jì)制度”部分以較大篇幅重提發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，其重點(diǎn)當(dāng)然不在于強(qiáng)調(diào)十年前已經(jīng)開(kāi)始、目前已普遍存在的股權(quán)多元化，而在于在股權(quán)多元化的基礎(chǔ)上，如何建立一套適應(yīng)公私雙方都能發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)、價(jià)值增量共享的企業(yè)管理機(jī)制。因此，我們認(rèn)為本輪混合所有制改革的目的應(yīng)該是在承認(rèn)各類資本平等地位的基礎(chǔ)上，依靠市場(chǎng)配置資源的作用，發(fā)揮各類資本的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)各類資本的融合，共同推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 

首先，本輪改革的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是承認(rèn)各類資本的平等地位。盡管在憲法當(dāng)中，國(guó)家已經(jīng)承認(rèn)非公資本與國(guó)有資本在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中具有平等的權(quán)利和機(jī)會(huì)，但由于長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)有資本與地方政府的緊密聯(lián)系，使非公資本在地方項(xiàng)目談判中，面臨著“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”等尷尬局面。混合所有制就是通過(guò)資本的混合，形成公私一體的利益共同體，使民營(yíng)資本能夠獲得與國(guó)有資本平等的市場(chǎng)地位。

其次，本輪改革強(qiáng)調(diào)的是市場(chǎng)配置資源的重要作用。之前的混合所有制發(fā)展過(guò)程中，地方政府在改革中扮演著重要角色，甚至出現(xiàn)了為了完成上級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃目標(biāo)，強(qiáng)行將國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)綁在一起的“拉郎配”。實(shí)際上，資本的逐利性能夠驅(qū)動(dòng)他向效率更高的地方主動(dòng)聚集，政府在混合所有制改革當(dāng)中應(yīng)當(dāng)扮演的是營(yíng)造資本流轉(zhuǎn)平臺(tái)的角色，而非混合所有制的具體執(zhí)行者。 

第三，混合所有制改革應(yīng)當(dāng)著力發(fā)揮各類資本的優(yōu)勢(shì)。國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的結(jié)合，非常重要的是雙方要明確自身的核心價(jià)值，尋找能夠優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)又彼此不能替代的混合對(duì)象。一般來(lái)說(shuō)國(guó)有企業(yè)擁有以下優(yōu)勢(shì)：

1）資本優(yōu)勢(shì)：資本金充足，融資成本低；

2）信用優(yōu)勢(shì)：在政府眼中，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為最終有政府托底，因此抗風(fēng)險(xiǎn)能力要強(qiáng)于私營(yíng)企業(yè)；

3）人才優(yōu)勢(shì)：國(guó)有企業(yè)聚集了相當(dāng)一批追求自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)、希望為社會(huì)公眾服務(wù)的優(yōu)秀人才，他們的事業(yè)心和對(duì)成功的追求非常強(qiáng)烈。

但同時(shí)國(guó)有企業(yè)的劣勢(shì)也很明顯：體制機(jī)制相對(duì)僵化，目前相當(dāng)數(shù)量的國(guó)企在管理模式上仍然殘存著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政管理色彩，相比較而言，民營(yíng)資本成長(zhǎng)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，優(yōu)秀的民營(yíng)企業(yè)經(jīng)受了更多的市場(chǎng)考驗(yàn)，企業(yè)管理模式也相對(duì)成熟。把國(guó)企資本規(guī)模大、政府信用強(qiáng)的“象”性和民企活力強(qiáng)、有拼勁的“狼“性結(jié)合起來(lái)，才能使混合所有制企業(yè)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，才能體現(xiàn)混合所有制的制度優(yōu)勢(shì)。 

最后，混合所有制的成功標(biāo)志應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)多方共贏，對(duì)國(guó)企而言，引入民營(yíng)資本之后，能夠促進(jìn)企業(yè)所有者到位，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)在制度建設(shè)和治理水平的優(yōu)化，提升國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效率，擴(kuò)大國(guó)有資本的收益規(guī)模；對(duì)民企而言，與國(guó)企合作能夠使自身獲得公平的市場(chǎng)環(huán)境，資本放大效應(yīng)也將加速民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；對(duì)國(guó)家而言，混合所有制能利用各類資本的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展。 

應(yīng)該說(shuō)，混合所有制改革中所涉及的股權(quán)多元化、各類資本市場(chǎng)地位平等、治理結(jié)構(gòu)完善等內(nèi)容本來(lái)就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必需元素，為什么在強(qiáng)調(diào)了“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度”之后仍然要強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)混合所有制？其原因在于我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響較深，這種公有制為主體的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制仍將長(zhǎng)期存在，也沒(méi)有可以參照的成熟的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，需要在現(xiàn)行政治經(jīng)濟(jì)體制下探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路，即使這種探索具有很強(qiáng)的過(guò)渡性，仍具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。本輪混合所有制改革可以看做是中央針對(duì)深化經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)起的又一次思想解放運(yùn)動(dòng)，驗(yàn)證目前高層對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展的判斷是否準(zhǔn)確。 

二、混合所有制發(fā)展的困局 

十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中將發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)作為完善基本經(jīng)濟(jì)制度的重要改革方向之后，國(guó)務(wù)院提出“向民營(yíng)資本開(kāi)放壟斷行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域”的重要指導(dǎo)意見(jiàn)，國(guó)資委也將推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展列入了2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)之中，并明確了國(guó)有資本進(jìn)一步向重點(diǎn)領(lǐng)域集中、完善配套法律法規(guī)、鼓勵(lì)非國(guó)有資本進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域、防止國(guó)有資產(chǎn)流失等重要實(shí)施方向和一些基本原則。 

各地政府的反應(yīng)也相當(dāng)迅速，多數(shù)省市都根據(jù)《決定》制定了推進(jìn)混合所有制的相關(guān)政策：廣東省計(jì)劃到2020年混合所有制企業(yè)戶數(shù)比重超過(guò)80％，二級(jí)及以下競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)基本成為混合所有制企業(yè)；四川省計(jì)劃到2020年，80％的國(guó)有資本集中在公共服務(wù)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域；山東省計(jì)劃到2020年省屬國(guó)有企業(yè)公司制、股份制改革全面完成，試點(diǎn)員工持股；江蘇省提出建立鼓勵(lì)探索創(chuàng)新的容錯(cuò)機(jī)制，2020年實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本在基礎(chǔ)設(shè)施、能源資源、公共服務(wù)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、金融投資等重要領(lǐng)域的集聚度達(dá)到80%以上……但大部分省市的政策還停留在定目標(biāo)、喊口號(hào)、下軍令狀的層面，鮮有實(shí)質(zhì)性的落地政策出臺(tái)。 

2014年7月7日，上海市政府印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)本市國(guó)有企業(yè)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)（試行）》，可以認(rèn)為是地方政府推動(dòng)新一輪混合所有制改革落地的首份文件，諸如國(guó)資流轉(zhuǎn)平臺(tái)的設(shè)立、探索股權(quán)激勵(lì)和員工持股的方案、以及企業(yè)改制的決策程序，均帶有很強(qiáng)的“實(shí)操”含義。上海作為中國(guó)發(fā)展最快、市場(chǎng)體制推進(jìn)最完善的區(qū)域，近期又承擔(dān)了自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)的重任，上海市政府的這一政策或許是在中央政府的鼓勵(lì)和支持下，對(duì)混合所有制落地的具體措施進(jìn)行了突破性的探索。

但總體來(lái)說(shuō)，地方政府仍然表現(xiàn)的較為謹(jǐn)慎，盡管在混合所有制改革目標(biāo)方面提出了國(guó)企混合所有制占比、國(guó)有資本在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域的聚集度等量化指標(biāo)，但在政策如何落地方面，出臺(tái)的各項(xiàng)政策基本都還處于“照抄”上級(jí)政府政策的層面，更多強(qiáng)調(diào)混合所有制落地的基本原則、推進(jìn)思路，鮮見(jiàn)具體的行動(dòng)計(jì)劃。這種“雷聲大、雨點(diǎn)小”映射出各方的多重疑慮和政府的審慎態(tài)度。 

1. 政府審慎態(tài)度 

此次混合所有制改革，由發(fā)改委牽頭推進(jìn)。具體到地方政府層面，國(guó)資委作為國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理部門，成為混合所有制改革的牽頭推進(jìn)單位。但國(guó)資委并不具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)政、發(fā)改和行業(yè)主管部門的權(quán)利，因此在擬定的混合所有制推進(jìn)方案中，往往難以體現(xiàn)具有實(shí)操價(jià)值的具體改革措施。 

造成國(guó)資委尷尬角色的主要原因，一是地方政府對(duì)中央政策方向仍未能完全理解，無(wú)法領(lǐng)會(huì)新一輪混合所有制改革的“新意”何在；二是在國(guó)有企業(yè)中引入民營(yíng)資本、或是國(guó)有資本在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的退出，都涉及“私有化”、國(guó)有資產(chǎn)流失等敏感話題，作為混合所有制改革的推動(dòng)者和協(xié)調(diào)者，地方政府不愿在中央政策進(jìn)一步明朗之前有較為創(chuàng)新突破的改革行動(dòng)，而是要盡量避免改革不確定性帶來(lái)的政治風(fēng)險(xiǎn)；三是從政府的角度出發(fā)，以往由國(guó)有資本控制的市政公用行業(yè)管理起來(lái)相對(duì)簡(jiǎn)單，“國(guó)資委”作為能夠直接干預(yù)企業(yè)行為的資產(chǎn)管理部門，讓政府在維持行業(yè)穩(wěn)定性方面有了強(qiáng)有力的抓手，而現(xiàn)在向民營(yíng)資本放開(kāi)市政公用行業(yè)，國(guó)資委這個(gè)有效工具“失效”了，如何形成一套新的行業(yè)監(jiān)管機(jī)制，地方政府并沒(méi)有做好準(zhǔn)備，在地方法規(guī)發(fā)條不健全的情況下，尤其不敢貿(mào)然啟動(dòng)改革。 

2. 國(guó)企疑慮 

國(guó)有企業(yè)關(guān)注的首先是國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，大多數(shù)國(guó)有企業(yè)的管理者在進(jìn)行決策的時(shí)
候都會(huì)考慮到國(guó)資委套上的這個(gè)“緊箍咒”，在上一輪國(guó)進(jìn)民退過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)通過(guò)雄厚的資本實(shí)力，兼并購(gòu)買了眾多民營(yíng)企業(yè)，形成了行業(yè)壟斷地位，其經(jīng)營(yíng)效益有了較大幅度提升。因此，對(duì)于本輪混合所有制能否繼續(xù)提升國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值，國(guó)企是存在疑慮的。而按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)，任何投資行為都是有風(fēng)險(xiǎn)的，資產(chǎn)的升值可能和減值可能是并存的，國(guó)企面對(duì)資產(chǎn)減值的風(fēng)險(xiǎn)，更使國(guó)企的改革動(dòng)力不足。 

國(guó)有資本的另一個(gè)特點(diǎn)是承擔(dān)較多的社會(huì)責(zé)任，國(guó)企的決策過(guò)程中，除了盈利性外還要考慮社會(huì)公益性，這與民營(yíng)資本利潤(rùn)最大化的出發(fā)點(diǎn)是不同的。上一輪的混合所有制改革中，如何讓這兩種發(fā)展方向融合、形成合理的決策機(jī)制的問(wèn)題一直沒(méi)有解決。國(guó)企在這方面同樣發(fā)出了質(zhì)疑的聲音。 

作為國(guó)有資本承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的交換，地方政府往往在金融、行政管理方面給予國(guó)企更高的待遇，與民企混合之后，是否會(huì)失去這些待遇？這些體制機(jī)制以及思想觀念方面存在的問(wèn)題，都對(duì)混合所有制的發(fā)展形成了阻礙。 

3. 民企疑慮 

民營(yíng)企業(yè)對(duì)混合所有制的擔(dān)憂更多來(lái)自于害怕失去對(duì)資產(chǎn)的控制權(quán)。國(guó)有資本的體量巨大、又具有政府背景，作為小股東的民營(yíng)資本尤其關(guān)心如何能保證在企業(yè)中的決策權(quán)，特別是在國(guó)企占有控股權(quán)的情況下，一旦國(guó)資方派出的股東忽略企業(yè)利益，只是站在股東利益角度進(jìn)行決策，那民營(yíng)資本就極易淪為財(cái)務(wù)投資者。 

這種擔(dān)憂來(lái)源于之前的混合所有制嘗試中，部分地方政府在實(shí)力不足、經(jīng)營(yíng)困難的時(shí)候想到了民營(yíng)資本，而當(dāng)其步入正軌、盈利豐厚的時(shí)候又以整頓市場(chǎng)秩序、規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為的理由驅(qū)逐民營(yíng)資本。而大多數(shù)民企認(rèn)為，從目前國(guó)企對(duì)混合所有制的態(tài)度仍然是希望利用杠桿撬動(dòng)更大的民間資本來(lái)看，與國(guó)企的合作仍然存在損失個(gè)人權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)，因此對(duì)國(guó)家政策反應(yīng)冷淡。 

民企的擔(dān)憂映射出目前政府和國(guó)企的一個(gè)普遍缺點(diǎn)：仍然沒(méi)有以一個(gè)投資方的心態(tài)參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，沒(méi)有以市場(chǎng)邏輯來(lái)參與企業(yè)管理，在商言政的現(xiàn)象較為普遍。不扭轉(zhuǎn)這種心態(tài)，混合所有制只能是兩張皮：外表看來(lái)股權(quán)多元化；實(shí)質(zhì)上仍然是國(guó)資一股獨(dú)大，采用傳統(tǒng)思維進(jìn)行企業(yè)管理。民營(yíng)資本依然會(huì)因?yàn)閾?dān)憂國(guó)企的商業(yè)精神而拒絕入局。 

在缺乏互信和機(jī)制保障不健全的背景下，國(guó)有資本和非公資本的合作熱情均不強(qiáng)烈，各方矛盾交織導(dǎo)致改革停滯不前，在我們看來(lái)，未來(lái)混合所有制改革的順利推進(jìn)必須解決以下問(wèn)題： 

1）混合所有制的模式下，各類資本應(yīng)該站立在什么角色上，推進(jìn)混合所有制模式的目標(biāo)是什么？是立足于提高經(jīng)濟(jì)效率還是立足于國(guó)有公司改制？ 

2）民營(yíng)資本更注重盈利，國(guó)有資本更注重政府規(guī)劃、社會(huì)責(zé)任，如何建立容納不同訴求的可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)環(huán)境？公私合營(yíng)的項(xiàng)目是不是都有可執(zhí)行性、可持續(xù)性的發(fā)展？ 

3）國(guó)民融合的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制能不能建立起來(lái)？資本、政治、體制哪一方是企業(yè)決策的決定性力量？ 

4）國(guó)有資本的具體參與形式、盈利模式是什么？在市政公用領(lǐng)域，傳統(tǒng)上國(guó)企的商業(yè)模式中包含了政府補(bǔ)貼、資金扶持、政策優(yōu)惠，混合所有制企業(yè)是否應(yīng)當(dāng)繼承這種優(yōu)勢(shì)地位？如果不能，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建怎樣一種合理的商業(yè)模式？ 

三、市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀 

2014年兩會(huì)之中，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)取代反腐成為第一提案，中央和地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重視程度提到了相當(dāng)高的歷史高度。李克強(qiáng)總理談到：“要拿出治理貧困的勇氣去治理污染。”環(huán)境問(wèn)題成為公眾非常關(guān)心的一個(gè)問(wèn)題，給政治體系帶來(lái)了很強(qiáng)的壓迫感，可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，政府在環(huán)境治理方面的需求會(huì)維持在一個(gè)數(shù)量和質(zhì)量都較高的水平。在政府簡(jiǎn)政放權(quán)、社會(huì)服務(wù)外部化的背景下，這些需求最終需要社會(huì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的環(huán)境企業(yè)來(lái)承擔(dān)。環(huán)境企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀如何？是否具備了滿足政府和公眾環(huán)境服務(wù)的需求的專業(yè)能力？需要我們認(rèn)真審視。 

1.市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn) 

市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)屬于市政公用事業(yè)的一個(gè)分支，他繼承了市政公用事業(yè)的特點(diǎn)： 

公共服務(wù)外部化——長(zhǎng)期以來(lái)市政公用行業(yè)是事業(yè)體制運(yùn)作，由政府設(shè)立事業(yè)單位為公眾提供服務(wù)，收取一定的服務(wù)費(fèi)用，不存在盈利空間。傳統(tǒng)的市政供水、污水處理、垃圾收運(yùn)處理等市政環(huán)境服務(wù)均遵循這一服務(wù)模式。在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，逐漸形成了市政環(huán)境服務(wù)采購(gòu)的模式：由外部企業(yè)提供服務(wù)內(nèi)容，政府以服務(wù)采購(gòu)的模式購(gòu)買此類服務(wù)滿足公眾環(huán)境需求，支付的服務(wù)采購(gòu)費(fèi)用當(dāng)中包含一定的利潤(rùn)空間。 

投資方和甲方同為政府——市政環(huán)境企業(yè)脫胎于事業(yè)單位，其股東一般是地方政府，國(guó)資委代表地方政府行使出資人職責(zé)，在市政環(huán)境企業(yè)的發(fā)展過(guò)程中具有很強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)，更為關(guān)注市政環(huán)境企業(yè)保值增值；另一方面，市政環(huán)境國(guó)企區(qū)別于其他國(guó)企的特點(diǎn)在于，他的直接客戶是政府的市政環(huán)境管理部門。兩者雖同為政府部門，但其利益是截然不同的，這種矛盾使市政環(huán)境企業(yè)在發(fā)展中始終面臨著彼此對(duì)立的上級(jí)行政指令。 

政企聯(lián)系緊密——大多數(shù)市政公用企業(yè)來(lái)源于政府事業(yè)單位，政府通過(guò)股東關(guān)系、資產(chǎn)劃撥、追加投資等形式對(duì)環(huán)境國(guó)企形成強(qiáng)有力的控制，并通過(guò)國(guó)資委實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的干預(yù)。 

2.目前市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題 

市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)的主體是國(guó)有企業(yè)，這一特點(diǎn)使其具有了地方國(guó)企發(fā)展面臨的共性問(wèn)題，如政企不分、治理結(jié)構(gòu)不完善、管理人員和薪酬激勵(lì)機(jī)制行政色彩濃厚、企業(yè)績(jī)效低下等等；另一方面，市政環(huán)境行業(yè)的特點(diǎn)是投資方和甲方同為政府，這導(dǎo)致了行業(yè)內(nèi)國(guó)企面臨特殊性的問(wèn)題：如何平衡企業(yè)收益和公共服務(wù)保本微利的關(guān)系。如前所述，作為國(guó)有投資方的國(guó)資委承擔(dān)著國(guó)有資產(chǎn)保值增值的任務(wù)，因此對(duì)下屬的國(guó)有企業(yè)盈利性要求是排在第一位的，市政環(huán)境企業(yè)也不能例外；另一方面，作為市政環(huán)境企業(yè)的主要客戶，市政管理部門將環(huán)境企業(yè)作為政府公共服務(wù)外部化的渠道，要求環(huán)境企業(yè)以盡可能低的價(jià)格提供盡可能高的服務(wù)質(zhì)量。因此，盡管PPP、特許經(jīng)營(yíng)等集合社會(huì)力量來(lái)完善行業(yè)的模式已經(jīng)出現(xiàn)了很長(zhǎng)時(shí)間，但是市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)仍然存在項(xiàng)目雙軌制現(xiàn)象：一部分是地方政府控制的項(xiàng)目，按照行政命令邏輯來(lái)做；一部分是PPP項(xiàng)目，按照市場(chǎng)邏輯來(lái)做，政府起到監(jiān)管的作用。 

這兩種相互矛盾的看法，本質(zhì)上都是受傳統(tǒng)行政管理體制影響，忽略了市政環(huán)境企業(yè)的企業(yè)本質(zhì)。從國(guó)資委的角度來(lái)看，作為出資人和監(jiān)管方，對(duì)企業(yè)盈利性的要求是合理的，但應(yīng)當(dāng)按照法人治理結(jié)構(gòu)的思路，委托授權(quán)董事對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管，而不應(yīng)直接干涉企業(yè)運(yùn)營(yíng)的具體事務(wù)；從市政管理部門來(lái)看，采購(gòu)環(huán)境服務(wù)是市場(chǎng)行為，應(yīng)當(dāng)按照行業(yè)一般的議價(jià)方式來(lái)確定服務(wù)的價(jià)格，不能將環(huán)境服務(wù)仍然視為政府行為而否定他的盈利性。 

此外，地方政府在面對(duì)屬地內(nèi)市政環(huán)境企業(yè)“走出去”訴求的時(shí)候，往往認(rèn)為本地市政企業(yè)應(yīng)當(dāng)以服務(wù)地方為主，對(duì)外擴(kuò)張超越了國(guó)有資本的作用范圍，同時(shí)“走出去”帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)難以控制，因此往往對(duì)“走出去”加以干涉和限制。從市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)異地?cái)U(kuò)張難的現(xiàn)象我們也可以看到，大部分地方政府仍然將市政環(huán)境企業(yè)視為“事業(yè)單位”，使企業(yè)自主選擇發(fā)展方向的權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)。 

因此，我們認(rèn)為目前市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入滯漲期，其原因在于有實(shí)力、受信賴的國(guó)有資本被禁錮在低效率的體制內(nèi)，其發(fā)展?jié)摿ξ茨艹浞滞诰?，行業(yè)發(fā)展已經(jīng)落后于政府對(duì)環(huán)境服務(wù)的需求。 

四、如何通過(guò)混合所有制破解行業(yè)發(fā)展難題 

混合所有制并非是單純的資本混合，其價(jià)值在于能夠帶來(lái)不同以往的企業(yè)管理體制，這種管理體制能夠發(fā)揮各類資本的優(yōu)勢(shì)，但如何讓這種優(yōu)勢(shì)更好的為企業(yè)發(fā)展服務(wù)？需要分析不同類別企業(yè)的特點(diǎn)。 

在我們看來(lái)，環(huán)境企業(yè)分為四大方陣：全國(guó)性的專業(yè)化服務(wù)企業(yè)組成的A方陣，他們是重資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的全國(guó)性公司，具備領(lǐng)先的專業(yè)技術(shù)和運(yùn)營(yíng)能力，在行業(yè)處于領(lǐng)導(dǎo)者地位；區(qū)域性環(huán)境綜合服務(wù)企業(yè)組成的B方陣，他們依托于地方政府而建立，具有良好的政府關(guān)系和綜合環(huán)境服務(wù)能力；細(xì)分領(lǐng)域的技術(shù)領(lǐng)跑者和裝備制造商組成的C方陣和D方陣，他們?cè)诩?xì)分技術(shù)領(lǐng)域或裝備制造領(lǐng)域具有領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，一般為輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。 

1.A方陣企業(yè)的混合所有制之路 

在未來(lái)環(huán)境產(chǎn)業(yè)集中度不斷提高的背景下，全國(guó)性的專業(yè)化服務(wù)公司只有具備更強(qiáng)的資本實(shí)力和更大的業(yè)務(wù)規(guī)模，才能在行業(yè)內(nèi)站穩(wěn)腳跟。這決定了他們必須走出去，面對(duì)全國(guó)甚至是國(guó)際市場(chǎng)。這需要他們向國(guó)有投資方展示清晰的投資決策機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制和退出機(jī)制，并且通過(guò)成功的項(xiàng)目增強(qiáng)國(guó)有投資方的信心，推動(dòng)更大范圍的授權(quán)。通過(guò)員工與企業(yè)同步成長(zhǎng)的激勵(lì)措施，如員工持股、特殊貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)等，激發(fā)企業(yè)走出去的內(nèi)在動(dòng)力；通過(guò)決策機(jī)制的改善提升董事會(huì)決策的有效性和效率。

2.B方陣企業(yè)的混合所有制之路 

對(duì)于區(qū)域性環(huán)境綜合服務(wù)企業(yè)來(lái)說(shuō)，目前面臨的主要問(wèn)題是通過(guò)混合所有制處理好收益和公共服務(wù)保本微利關(guān)系的問(wèn)題。這需要在混合所有制改革中強(qiáng)調(diào)法人治理機(jī)制的完善。引入民營(yíng)資本之后，B方陣企業(yè)就不再是國(guó)有資本獨(dú)資的企業(yè)，從治理機(jī)制上講，公司代表的是全體股東的利益，不能再單純強(qiáng)調(diào)企業(yè)的公共服務(wù)性而忽視其盈利性。在進(jìn)行公司投資決策的時(shí)候，代表國(guó)資的董事也只能以個(gè)人身份而不是以“國(guó)有股東方”集體參與董事會(huì)決策，如果異地發(fā)展是符合公司利益的，國(guó)有出資方也無(wú)法再以行政命令的方式進(jìn)行阻撓和干涉。 

當(dāng)然，B方陣企業(yè)仍然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)地方環(huán)境服務(wù)職責(zé)，也將承擔(dān)更多的非營(yíng)利性政策項(xiàng)目，這需要通過(guò)多層級(jí)的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置解決多種業(yè)務(wù)方向并存的問(wèn)題。如在企業(yè)下設(shè)二級(jí)公司，作為地方專業(yè)環(huán)境服務(wù)的主體，其社會(huì)公益性質(zhì)大于盈利性質(zhì)，完全能滿足地方政府對(duì)公共服務(wù)方保本微利的要求。

3.C方陣和D方陣企業(yè)的混合所有制之路 

通過(guò)近十年的國(guó)有資本向重點(diǎn)行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移，環(huán)境產(chǎn)業(yè)細(xì)分領(lǐng)域的技術(shù)領(lǐng)跑者和裝備制造商已經(jīng)形成了民營(yíng)資本為主的競(jìng)爭(zhēng)格局，民企的活力和市場(chǎng)精神使其在對(duì)資本勢(shì)力要求不高的細(xì)分領(lǐng)域具備較高的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，未來(lái)行業(yè)發(fā)展的主要?jiǎng)恿σ瞾?lái)源于民營(yíng)資本。對(duì)仍處于這類競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有環(huán)境企業(yè)來(lái)說(shuō)。通過(guò)混合所有制實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的參股乃至退出是實(shí)現(xiàn)資本收益最大化的道路。 

五、市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)混合所有制的實(shí)踐思路 

混合所有制的推進(jìn)，首先應(yīng)當(dāng)建立合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上，建立對(duì)應(yīng)股權(quán)結(jié)構(gòu)的法人治理機(jī)制、決策機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。除此之外，政府也應(yīng)當(dāng)起到引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督的職責(zé)。 

1.股權(quán)結(jié)構(gòu) 

未來(lái)國(guó)企推動(dòng)股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整可以劃分為三個(gè)層次： 

1) 多元化，改變過(guò)去國(guó)資一股獨(dú)大的投資結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多元化投資，解決決策權(quán)、管理權(quán)難以界定，責(zé)任難以劃分的問(wèn)題。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這一層次的股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整并不一定屬于混合所有制，比如跨地區(qū)投資機(jī)構(gòu)的國(guó)有股權(quán)結(jié)合也是多元化，但沒(méi)有引入民營(yíng)資本，和市場(chǎng)機(jī)制是脫節(jié)的。 

2) 股份制改革，不僅僅是出資人結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，而是法人治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制的同步改革。按照公司運(yùn)營(yíng)規(guī)則的調(diào)整，明確三會(huì)議事規(guī)則，解決混合后如何治理的問(wèn)題。建立這套機(jī)制的目的在于避免所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)混淆、厘清是決策層的責(zé)任還是運(yùn)營(yíng)層的責(zé)任。 

3) 真實(shí)的證券化，更規(guī)范更透明更有效的企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革形式，終極目標(biāo)是上市，讓市場(chǎng)來(lái)監(jiān)督企業(yè)內(nèi)部的改革。企業(yè)所有信息都面向公眾和投資者公開(kāi)透明，包括財(cái)務(wù)報(bào)表的真實(shí)性和政府信息獲取的公平性都要得以保證。 

股權(quán)結(jié)構(gòu)是理順?lè)ㄈ酥卫頇C(jī)制的基礎(chǔ)。傳統(tǒng)意義上，混合所有制被認(rèn)為是通過(guò)股權(quán)的融合，組建利益共同體，但更為重要的是尋找優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互不可替代的合作伙伴，比如金融資本和產(chǎn)業(yè)資本的融合、綜合性產(chǎn)業(yè)資本和專業(yè)的產(chǎn)業(yè)資本相結(jié)合。在選擇合作伙伴的時(shí)候，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的重要性要大于資本實(shí)力，只有優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)才能使雙方具有真正的合作意愿，合作關(guān)系更加緊密，誰(shuí)都離不開(kāi)誰(shuí)。價(jià)值觀、利益共同體、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)等基本要素的具備確保了合作不是一個(gè)博弈過(guò)程，而是能保證企業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的改革。 

優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)體現(xiàn)在企業(yè)不同發(fā)展階段的驅(qū)動(dòng)力不同。在混合所有制企業(yè)發(fā)展初期，由于具有良好的政府關(guān)系和品牌價(jià)值，國(guó)有資本往往成為混合所有制企業(yè)發(fā)展的第一推動(dòng)力，能夠?yàn)槠髽I(yè)最初發(fā)展提供關(guān)鍵性的增信。政府、資本市場(chǎng)、上級(jí)單位對(duì)國(guó)有資本的這種信任來(lái)源于國(guó)有資本的優(yōu)秀業(yè)績(jī)和盈利能力，這是產(chǎn)業(yè)資本和金融資本的良性互動(dòng)的結(jié)果，而要保持這種信任，需要把民營(yíng)資本在產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗(yàn)、團(tuán)隊(duì)管理經(jīng)驗(yàn)方面的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，創(chuàng)造更為優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目、更高速的企業(yè)發(fā)展，不斷強(qiáng)化各方對(duì)企業(yè)能力的信心。國(guó)有資本的優(yōu)勢(shì)是混合所有制發(fā)展的第一推動(dòng)力，但之后的發(fā)展需要按照市場(chǎng)化的思路來(lái)運(yùn)作，充分發(fā)揮民營(yíng)資本的活力優(yōu)勢(shì)，才能保證企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。 

優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)中更核心的內(nèi)容是軟環(huán)境，企業(yè)的世界觀、人生觀、價(jià)值觀一定要符合市場(chǎng)對(duì)企業(yè)的期望，其中價(jià)值觀最為根本。北控水務(wù)在香港的成功來(lái)源于香港資本市場(chǎng)對(duì)北控集團(tuán)價(jià)值觀的認(rèn)同，如尊重客觀規(guī)律、尊重香港的商業(yè)環(huán)境和習(xí)慣、尊重資本市場(chǎng)對(duì)盈利能力的重視。實(shí)際上，股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的是一種國(guó)有框架、民營(yíng)機(jī)制、外企觀念的企業(yè)管理模式，是在行業(yè)發(fā)展的層面進(jìn)行資源整合，這也是未來(lái)市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。

2.法人治理機(jī)制 

在明確的股權(quán)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，國(guó)有、民營(yíng)、外資各方股東要在平等對(duì)話的基礎(chǔ)上組建股東大會(huì)。尤其是在需要國(guó)有控股的市政環(huán)境企業(yè)，政府作為具有控股權(quán)的股東應(yīng)當(dāng)在商言商，而不能以行政指令和長(zhǎng)官意志試圖控制其他股東。各方股東的權(quán)利被限制在出資范圍以內(nèi)，才能解決國(guó)企經(jīng)營(yíng)過(guò)程受政府直接干涉的問(wèn)題。 

董事會(huì)改革是混合所有制改革的靈魂。一般國(guó)有全資公司的董事會(huì)由上級(jí)單位直接委派，核心決策過(guò)程類需要聽(tīng)命于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，類似于行政管理機(jī)制，董事無(wú)法充分履行其職責(zé)。股權(quán)多元化以后，董事會(huì)應(yīng)當(dāng)按照股東占股比例進(jìn)行合理配置。對(duì)于市政環(huán)境企業(yè)來(lái)說(shuō)，國(guó)有大股東應(yīng)當(dāng)在董事會(huì)占有優(yōu)勢(shì)，具有控制權(quán)、否決權(quán)，以保證企業(yè)在盈利性和社會(huì)公益性兩方面的平衡；但民營(yíng)出資方也應(yīng)當(dāng)按照出資比例在董事會(huì)具有話語(yǔ)權(quán)，能夠?qū)ψ罱K的決策形成影響；外部董事代表小股東和社會(huì)，確保對(duì)市政環(huán)境企業(yè)提供更好的公共環(huán)境服務(wù)。 

事實(shí)上，董事的信托責(zé)任是企業(yè)，不是股東的代表。股東的利益在股東會(huì)體現(xiàn)，董事會(huì)的決策投票是站在企業(yè)的利益出發(fā)的，作為企業(yè)的董事要對(duì)企業(yè)的發(fā)展有看法，不能僅僅從股東利益出發(fā)來(lái)進(jìn)行決策。股東利益和企業(yè)利益矛盾的時(shí)候是企業(yè)利益優(yōu)先的。 

3.決策機(jī)制 

董事會(huì)居于公司決策的最高層面，必須擁有股東大會(huì)和高管層、部門都無(wú)法替代的權(quán)利。這種權(quán)利的范圍可以根據(jù)企業(yè)發(fā)展的成熟度和外部風(fēng)險(xiǎn)的估計(jì)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。這種分層級(jí)的決策授權(quán)，既保證了董事會(huì)能夠控制企業(yè)發(fā)展的基本方向，又避免了決策失誤可能帶來(lái)的國(guó)有資產(chǎn)流失。 

董事決策的過(guò)程必須是獨(dú)立的。如果董事們分管企業(yè)的不同板塊，在問(wèn)責(zé)機(jī)制的督促下，同為國(guó)有股東派出的董事也有可能出現(xiàn)意見(jiàn)分歧，因?yàn)槔嬖V求不同，決策討論過(guò)程效率很高，這將保證了董事會(huì)對(duì)企業(yè)管理的有效性。 

當(dāng)然，董事的決策權(quán)力需要企業(yè)內(nèi)部各層級(jí)的支持與保障。在部門層面，需要投資部門和風(fēng)控部門互相制約達(dá)到?jīng)Q策平衡，在經(jīng)營(yíng)班子層面，需要對(duì)企業(yè)發(fā)展的重要問(wèn)題進(jìn)行有效的分析，為董事決策提供支撐，并且能夠較好的執(zhí)行董事會(huì)的決議。建立能讓投資方看懂的投資安全保障機(jī)制。對(duì)于國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，國(guó)企黨委應(yīng)當(dāng)與企業(yè)管理者一條心，為企業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航，緩解改革對(duì)原有國(guó)企管理系統(tǒng)的沖擊。 

4.激勵(lì)機(jī)制 

激勵(lì)機(jī)制不僅指物質(zhì)激勵(lì)，還應(yīng)當(dāng)包括文化激勵(lì)。 

在物質(zhì)激勵(lì)層面，員工持股是目前國(guó)企改革談?wù)撦^多的話題之一，也被認(rèn)為是混合所有制的實(shí)現(xiàn)形式之一。企業(yè)應(yīng)當(dāng)和員工分享發(fā)展成果。在員工收益增加速度不超過(guò)企業(yè)發(fā)展速度的前提下，盡可能保證員工對(duì)企業(yè)發(fā)展的收益權(quán)，可以采取員工持股等中長(zhǎng)期激勵(lì)措施，保證員工的發(fā)展動(dòng)力。 

但上一輪改革中，股份制、MBO都出現(xiàn)了很多問(wèn)題，員工持股成了后遺癥、作為疑難雜癥來(lái)清理。因此，員工持股首先需要明確誰(shuí)持股、持多少股、什么時(shí)候持股。首先應(yīng)當(dāng)明確淘汰機(jī)制怎么建立，然后才是股權(quán)的安排。防止一旦有了股權(quán)，以最小的付出獲得基本回報(bào)，喪失了進(jìn)取的精神，與混合所有制激發(fā)活力的初衷違背。 

在文化激勵(lì)層面，混合所有制企業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，由于企業(yè)股權(quán)的多元化，國(guó)家企業(yè)個(gè)人三方的價(jià)值取向一定要保持一致，大家圍繞企業(yè)目標(biāo)做事，強(qiáng)調(diào)有擔(dān)當(dāng)、有價(jià)值、有分享的企業(yè)價(jià)值觀。價(jià)值觀不統(tǒng)一，即使進(jìn)行了混合所有制改革效果也不好。 

5.政府的作用 

混合所有制改革本身是由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制改革內(nèi)容之一，但地方政府在混合所有制中扮演的角色不應(yīng)當(dāng)是直接參與者，而應(yīng)當(dāng)是政策制定者、平臺(tái)搭建者和實(shí)施監(jiān)督者，真正依靠市場(chǎng)配置資源促進(jìn)國(guó)有資本和非公資本的合作。 

首先，政府應(yīng)當(dāng)從理念上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，改變既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的角色，市場(chǎng)能解決的問(wèn)題要交給市場(chǎng)去做；市場(chǎng)不能解決的問(wèn)題要按照市場(chǎng)規(guī)則制定地方法規(guī)，督促企業(yè)去做。淡化政府在市政環(huán)境領(lǐng)域的直接管理色彩。政府的公共服務(wù)采購(gòu)部門也應(yīng)當(dāng)以甲方的心態(tài)去面對(duì)環(huán)境企業(yè)，用商業(yè)化的方式與其對(duì)話，尊重企業(yè)的盈利權(quán)。 

其次，政府應(yīng)當(dāng)積極修訂地方法規(guī)中與混合所有制相抵觸的內(nèi)容。我們注意到江蘇省關(guān)于推進(jìn)混合所有制的實(shí)施方案中，修訂與方案向矛盾的發(fā)條成為六項(xiàng)重要改革內(nèi)容之一。 

再次，地方政府應(yīng)當(dāng)允許國(guó)有企業(yè)進(jìn)行突破性和創(chuàng)新型的混合所有制改革嘗試，必要的時(shí)候可以采用試點(diǎn)的方式。

編輯：李曉佳