時間:2008-03-06 08:38
來源:中國水網(wǎng)
傅 濤
一、 主要背景
開放的中國城市水業(yè)近20年來走過了迅速發(fā)展的時期。在約5000億的投資的拉動下,中國661個城市的供排水服務(wù)覆蓋率快速增長。由市政水設(shè)施提供服務(wù)的城市人口比例由1990年的50%上升到了2006年的約90%。城市污水處理能力幾乎從零開始,2006年底城市污水處理率達(dá)到了56%。5年來以特許經(jīng)營制度為核心的水業(yè)改革,極大地提高了水業(yè)的服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。傳統(tǒng)水業(yè)福利服務(wù)體系得以打破,社會企業(yè)主體得到迅速發(fā)展,在城市供水和污水處理領(lǐng)域社會企業(yè)的服務(wù)市場覆蓋率已經(jīng)分別接近20%和50%,而在新建設(shè)施服務(wù)市場中,社會企業(yè)的覆蓋率則超過60%。一批有影響、有品牌的戰(zhàn)略投資人已經(jīng)成長壯大起來,包括外資、民營和國有上市等多種企業(yè)類型。
然而,中國城市水業(yè)的形勢并不樂觀。水環(huán)境的惡化,以及水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步提高,使城市水業(yè)設(shè)施的投資壓力進(jìn)一步加大,國家規(guī)劃“十一五”期間的直接投資需求達(dá)到約5000億元,是過去十五年城市水業(yè)的投資總和。城市水業(yè)拿什么來應(yīng)對如此巨大的需求呢?
二、 傳統(tǒng)資本投資模式走到了盡頭
從投資而言,中國城市水業(yè)能夠完成前期迅速的發(fā)展得益于以下幾個方面:一是通貨緊縮時期大量的國債投放,提供了城市水業(yè),尤其是污水處理領(lǐng)域的投資來動基礎(chǔ);二是地方政府多年的水業(yè)資產(chǎn)積累陸續(xù)在資本市場釋放,獲得了部分的發(fā)展資金;三是水價的逐漸提高配以特許經(jīng)營制度的實施,吸引了社會資本的戰(zhàn)略性參與;四是世界銀行等政策性銀行的政府信貸提供了投資補(bǔ)充;五是城市政府財政資金的投入。
在以上多個因素的綜合作用下,城市水業(yè)完成了一般情況下難以完成的艱巨任務(wù)。但是,在新一輪更大的投資需求之下,城市水業(yè)傳統(tǒng)資本投資模式走到了盡頭。
在國債資金方面,隨著中國宏觀經(jīng)濟(jì)形式從通貨緊縮轉(zhuǎn)向通貨膨脹,以宏觀調(diào)控為主要目標(biāo)的國債資金必然面臨收縮。事實上,國債資金因為融資主體與使用主體分別是中央政府和地方城市政府,因此,國債在城市水業(yè)的大量使用伴隨著普遍的低效,浪費嚴(yán)重,甚至出現(xiàn)了權(quán)力尋租。因為城市水業(yè)的責(zé)任主體是城市政府,在國際上,國債一般都不能為城市水業(yè)提供穩(wěn)定而合理的投資渠道。取代國債在城市水業(yè)中地位的應(yīng)該政府長期融資是市政債券,但是受到中國集權(quán)體制的限制和對預(yù)算規(guī)模的控制等因素,《預(yù)算法》短期內(nèi)難以對市政債券放行。另一方面,國債資金一般以國有股權(quán)或債權(quán)形式進(jìn)入項目公司,排斥了社會企業(yè)主體的使用,這也是造成國債資金使用低效的原因之一。
在存量資本處置方面,城市政府長年積累的水業(yè)優(yōu)良資產(chǎn)已經(jīng)處置殆盡,許多已經(jīng)裝進(jìn)上市公司和政府融資性公司,或者已經(jīng)高價出售,留下的少部分資產(chǎn)或者產(chǎn)權(quán)不清或者負(fù)債過高,已經(jīng)難以發(fā)揮下一階段融資的主流作用。
在社會資本方面也同樣面臨問題。一是資本所依托的水價受到政治等因素的限制,在經(jīng)歷了十年的快速增長后,進(jìn)一步全面漲價面臨越來越大的社會壓力;二是社會企業(yè)主要依靠資本金和短期銀行融資,成本過高,不能與城市水業(yè)長期經(jīng)營匹配;三是第一梯隊的戰(zhàn)略投資人,在經(jīng)過第一輪大規(guī)模市場投資之后負(fù)債明顯提高,進(jìn)一步融資面臨瓶頸。此外,盡管不斷有新的資本性企業(yè)的進(jìn)入,但是一方面對巨大的需求可以說是無足輕重,另一方面新的企業(yè)由于沒有城市水業(yè)的服務(wù)經(jīng)驗,還將加大服務(wù)成本、提高服務(wù)的風(fēng)險。
在國際金融機(jī)構(gòu)方面,隨著中國經(jīng)濟(jì)水平的提高,中國將逐步從國際政策性金融機(jī)構(gòu)的援助名單中淡出,2003年以后國際政策性金融機(jī)構(gòu)對中國的援助性投資就已經(jīng)逐年減少。
在地方財政資金在巨大的城市建設(shè)投資面前,早已經(jīng)無能為力,除了上海、北京等大城市外,絕大部分城市幾乎中斷了對城市水業(yè)的財政性投資,即便有一些少量投資,其主要來源也是土地轉(zhuǎn)讓資金。隨著土地政策的緊縮,這個來源會進(jìn)一步減少。另一方面,隨著地方財政收入總量的增加,加上中央對財政資金投資環(huán)境領(lǐng)域的硬性要求,地方財政投資在城市水業(yè)中所占比例或許會有上升,但是,最多是起到一個投資補(bǔ)助作用,不可能成為水業(yè)資金的主要來源。
三、 如何滿足巨大的投資需求?
以上分析我們看到,目前的城市水業(yè)投資體制面臨著多種制約。設(shè)計一種適合城市水業(yè)新一輪發(fā)展需要的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系需要,統(tǒng)籌考慮以下四個問題:
一是融資渠道問題,要有足夠的、穩(wěn)定的資金來源和融資主體來滿足城市水業(yè)的資金需要;二是投資效率問題,需要合理的市場機(jī)制來高效使用所融集的資金;三是服務(wù)水平問題,需要專業(yè)的、戰(zhàn)略性的機(jī)構(gòu)來提供服務(wù),提高服務(wù)的水平和服務(wù)的質(zhì)量;四是價格控制問題,融資成本的有效控制將間接控制水價,保證社會滿意度。
如何設(shè)計滿足以上四個基本要求的融資機(jī)制,需要認(rèn)識以下幾個前提。
一是政府的責(zé)任。城市水業(yè)包括城市供水和污水處理服務(wù),是市政公用事業(yè)的核心主要組成,即便引入市場機(jī)制,是為了提高服務(wù)的效率,并不免除政府的責(zé)任。而政府在城市水業(yè)中的責(zé)任,體現(xiàn)在對融資環(huán)節(jié)的有效介入以利用政府資信降低融資成本;也體現(xiàn)政府在對服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)價格的有效控制;還體現(xiàn)在通過對貧困人群的有效補(bǔ)貼,以保障社會公允。實現(xiàn)這些責(zé)任的手段是政府積極參與融資以及在市場機(jī)制下加強(qiáng)和完善監(jiān)管。
二是產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離是建立科學(xué)的投融資機(jī)制的基礎(chǔ)和前提。特許經(jīng)營制度是一種針對市政設(shè)施自然壟斷性質(zhì)的競爭機(jī)制設(shè)計,以產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離為前提,其核心是經(jīng)營權(quán)的有效競爭。前期的改革因為不能實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離,使社會資本只能依據(jù)自己的資本能力獲得市場,約束了專業(yè)化運營服務(wù)的規(guī)模化發(fā)展,使資本和產(chǎn)業(yè)始終伴隨著外行而低效進(jìn)入,使政府資金大部分在低效的模式下浪費使用。產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離,為在保障水業(yè)設(shè)施的政府產(chǎn)權(quán)或社會產(chǎn)權(quán)下,以特許經(jīng)營方式提高資金效率和服務(wù)水平奠定了基礎(chǔ)。
三是城市水業(yè)的服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型。城市水業(yè)本質(zhì)上是一個依托基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)。但是,城市水業(yè)長期被當(dāng)做投資建設(shè)行業(yè),其向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型在2003以來隨著特許經(jīng)營制度的建立才開始逐漸展開。目前,一批以服務(wù)為核心的產(chǎn)業(yè)主體已經(jīng)出現(xiàn),服務(wù)品牌逐漸形成,他們所占據(jù)的服務(wù)市場份額逐年擴(kuò)大,但是,由于目前產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一,使其只能依據(jù)自有資本獲得市場,妨礙了產(chǎn)業(yè)規(guī)模的有效擴(kuò)大。事實上,中國城市水業(yè)以服務(wù)業(yè)形式也已經(jīng)進(jìn)入國際視野,不僅WTO條款中將城市水業(yè)納入環(huán)境服務(wù)業(yè)的范疇,而且中國城市水業(yè)以服務(wù)形態(tài)已經(jīng)得到國際資本市場的認(rèn)同。在國際市場追捧中國概念,而資本市場親賴環(huán)境和水務(wù)主題的大背景之下,城市水業(yè)以服務(wù)業(yè)姿態(tài)發(fā)展將成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主流趨勢。
以上三個前提下,我們不難得出結(jié)論,解決城市水業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的融資瓶頸的關(guān)鍵,就是資本來源的專業(yè)化和社會化。而專業(yè)化和社會化的融資主體有兩種,一是政府,二是專業(yè)的融資機(jī)構(gòu)。如果是前者,融資工具就是政策性融資,如果是后者,融資工具就是產(chǎn)業(yè)投資基金。政策性融資和產(chǎn)業(yè)投資基金可以稱為城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)時代的資本雙翼,是輔助中國水業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)。這一對資本雙翼相互補(bǔ)充,是大量低成本資金進(jìn)入,總體降低水業(yè)融資成本的關(guān)鍵。
四、 政策性資金升級為政策性融資
由于城市水業(yè)顯著的外部性和社會公益性,政策性資金一直是其必不可少的重要資金來源之一。應(yīng)用于城市水業(yè)的政策性資金主要包括國債、國際金融機(jī)構(gòu)的政策性貸款、外國政府貸款以及國內(nèi)政策性金融機(jī)構(gòu)提供的貸款等。政策性資金的使用有利于政府降低公眾的服務(wù)支服壓力,也有效地促進(jìn)了環(huán)境設(shè)施的建設(shè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。毫無疑問,城市水業(yè)領(lǐng)域的政策性資金在今后一個時期內(nèi)都是不可或缺性的,但是按照原來的方式運行的政策性資金已經(jīng)不能滿足城市水業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的需要。政策性資金需要上升為政策性融資,在不改變資金性質(zhì)的情況下,改變使用方式。
這種上升意味著三個改變:
一是保持了政府作為融資主體的基本性質(zhì),改變政府作為投資主體的使用形式。這一改變不僅有助于繼續(xù)利用政府良好的信譽(yù)降低融資成本,而且通過社會主體的使用,提高資金的使用效率。
二是將政策性資金由建設(shè)環(huán)節(jié)這一產(chǎn)業(yè)前端,向運營服務(wù)這一后端轉(zhuǎn)移,形成覆蓋整個產(chǎn)業(yè)鏈,但是以運營為核心的以“基于產(chǎn)出”的補(bǔ)貼體系。
三是改變資產(chǎn)的存在形式,政策性資金所形成的資產(chǎn)以獨立的或非營利性資產(chǎn)形式存在于水業(yè)設(shè)施之中,而不是在項目公司中以股份形式存在。形成的資產(chǎn)有幾種存在形式,一是政府出資并擁有資產(chǎn),競爭選擇社會企業(yè)使用資金并運營水業(yè)設(shè)施;二是以政府資產(chǎn)PPP的形式與社會企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)合營,水價僅支付社會資本那部分的收益;三是政策性融資以債權(quán)形式,以優(yōu)惠利率讓社會企業(yè)作為承債主體使用,資產(chǎn)歸社會企業(yè)所有。
政策性融資將成為以政府為主體的政策性補(bǔ)貼性的市場化資金的來源,成為助飛城市水業(yè)的重要一翼。
五、 用產(chǎn)業(yè)投資基金吸引社會低成本資金
在城市水業(yè)巨大的資金需求面前,因為缺乏市政債權(quán)這一最為重要的、以城市政府為主體的政策性資金手段,僅靠中國目前的政策性融資手段,無論從資金規(guī)模,還是從資金使用效率上,都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市水業(yè)客觀的資金需要。那么補(bǔ)充它的最為重要的融資工具就是產(chǎn)業(yè)投資基金。在目前的融資環(huán)境下,產(chǎn)業(yè)投資基金可能是城市水業(yè)融資更為重要的一翼。
國家發(fā)改委定義的產(chǎn)業(yè)投資基金,是指一種對未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的集合投資制度。城市水業(yè)所需要的產(chǎn)業(yè)投資基金不是一般的風(fēng)險投資,受城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)特點影響,其產(chǎn)業(yè)投資基金實質(zhì)是一種在國家政策框架下,以企業(yè)為主體的融資行為,其主要特點包括:
一是城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金的投資范圍。城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)起主要服務(wù)于國家對城市水業(yè)巨大的投資需求,因此,產(chǎn)業(yè)基金的投資主要針對戰(zhàn)略投資人的項目投資需求,對企業(yè)的股權(quán)投資只是輔助。
二是投資期限的長期性。水業(yè)設(shè)施資本沉淀性強(qiáng),收益穩(wěn)定,結(jié)合城市水業(yè)特點的產(chǎn)業(yè)投資基金將比一般產(chǎn)業(yè)投資基金的期限長,因為項目的特許經(jīng)營期限是20-30年,因此基金設(shè)定期限也需要20-30年。
三是資金體量大。沒有足夠的總量不足以撐起城市水業(yè)巨大的資本需求,因此基金總量應(yīng)為幾百億,甚至上千億。
四是需要戰(zhàn)略投資經(jīng)營企業(yè)為發(fā)起的核心。只有一批優(yōu)秀的、專業(yè)的、具有相當(dāng)市場規(guī)模和影響了的戰(zhàn)略投資人才能夠從規(guī)模上、效率上和風(fēng)險防范上有效支撐產(chǎn)業(yè)基金的收益和風(fēng)險控制要求。
五是以低回報要求的資金作為主要募集對象。產(chǎn)業(yè)投資基金不能期望獲得高過的資金回報,因此需要大比例的國家政策性資金、社保資金、養(yǎng)老基金以及社會大量公益性資金的參與。如何有效募集巨大的資金成為基金啟動的難點,克服這一難點需要發(fā)起人認(rèn)真細(xì)致的前期工作和對行業(yè)深刻的認(rèn)識。
因此,城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)投資基金,具有產(chǎn)業(yè)基金商業(yè)運作的基本性質(zhì),也有很強(qiáng)的政策性資金特點。其成功的關(guān)鍵在于有效吸引全社會的責(zé)任性資本的進(jìn)入。
2008年的城市水業(yè)即將進(jìn)入產(chǎn)業(yè)的成熟期。一批戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)主體已經(jīng)出現(xiàn),國有控股、民營、外資等多元主體得到較為充分的發(fā)育,并且形成了產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟;產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略投資主體的責(zé)任感明顯加強(qiáng)、戰(zhàn)略合作初步形成、政策研究日趨深入;國家的政策性產(chǎn)業(yè)投資傾斜也已經(jīng)初步形成,大量的政策性資金需要合理的一個市場出口;政府的責(zé)任體系初步完善,包括監(jiān)管體系、特許經(jīng)營制度、水價政策等基本成型??梢哉f城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)投資資金的成立基礎(chǔ)已經(jīng)具備。
產(chǎn)業(yè)投資基金的設(shè)立將有效促進(jìn)資產(chǎn)經(jīng)營者與服務(wù)經(jīng)營者的合理分離,提高戰(zhàn)略投資人收益水平,促進(jìn)經(jīng)營服務(wù)的專業(yè)化和規(guī)?;?,進(jìn)一步加速城市水業(yè)的服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)投資基金也將促進(jìn)社會資本與政策性融金的有效融合,成為共同托起城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)起飛的資本雙翼。
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