“政府購買服務”亂象叢生、規(guī)范操作勢在必行

時間： 2016-09-27 11:13

來源：中國水網

作者：李煒

3、脫離現(xiàn)有監(jiān)管體系、增加地方財政風險

政府采購程序及PPP操作流程已有較完善的法律法規(guī)配套，但由于政府購買服務與PPP之間的定義并沒有完全理清，造成了在法律法規(guī)及監(jiān)管體系中存在空白地帶，如此類型項目數(shù)量及規(guī)模達到一定程度后，實質上增加了政府的隱性負債，將使地方政府可能面臨巨大的財務風險。

三、政府購買服務與PPP的關系

就現(xiàn)行法律法規(guī)來看，政府購買服務、PPP以及政府采購服務的邊界并不清晰。根據(jù)《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）的規(guī)定，“政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務”。而根據(jù)《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）的規(guī)定，“政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系”，根據(jù)上述部門規(guī)章可以看出，不同部門對于政府購買服務與PPP的關系界定不盡相同。

筆者認為政府購買服務與PPP在范圍上存在交集，其交集部分是須采用PPP模式的政府購買服務，交集之外的政府購買服務不必強制適用PPP的采購程序。

四、解決建議

對于上述情況，我們認為可從以下幾個方面著手，規(guī)范政府購買服務、促進行業(yè)良性發(fā)展。

1、建議強化“項目識別”作用

《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）中明確規(guī)定，在開展PPP項目的操作之前，首先要對項目進行識別，項目識別主要判斷項目是否適合采用PPP的方式實施。筆者認為，對于擬采用政府購買服務方式實施的項目，可參照PPP項目的程序進行項目識別，識別項目是否適合采用政府購買服務的方式實施。無論是政府購買服務項目還是PPP項目，項目識別工作不僅要做，而且需要好好做，真正落到實處。

而判斷項目是否為政府購買服務項目還是工程建設項目的關鍵，還是在于項目交易結構的設置。若項目建設費用的支付取決于運營期內的績效考核結果，即可認定為政府購買服務項目，但是若工程建設投資的收回與項目建成后的運營服務效果不直接關聯(lián)的，哪怕披上了“可用性付費”等外衣，也不能被稱之為政府購買服務。以污水處理項目為例，雖然前期需進行污水處理廠的建設，但投資人所有投資的收回均取決于投資人是否提供合格的污水處理服務，而不是根據(jù)工程建設內容固定給予投資人以投資回報。所以行業(yè)共識是污水處理BOT項目是典型的政府采購服務項目或PPP項目。如果工程建設費用單獨支付，與服務質量和效果沒有關聯(lián)，無論起怎樣好聽的名字，不管是叫“可用性付費”還是別的稱謂，其本質就是加長版BT，并不符合政府購買服務或PPP的要求。

2、加強政府購買服務的頂層制度設計

一方面應盡快厘清政府購買服務和PPP的邊界，另一方面盡快落實政府購買服務和PPP的制度銜接，規(guī)范政府購買服務項目的實施程序，諸如將政府購買服務限定于預算內已有相應資金安排、能夠落實資金來源的基建項目，如何納入指導目錄管理，政府購買服務的期限與中長期預算管理的年限匹配，并相應完善制度安排等。

3、建議立法明確可“兩標并一標” 的具體情形

《招標投標法實施條例》第九條第三款規(guī)定，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，可不進行二次招標，而對于采用競爭性磋商方式開展的政府采購活動，能否適用“兩標并一標”，目前法律并無明確規(guī)定。我們認為，采用競爭性磋商方式實施采購的，由于采購程序并非法律法規(guī)規(guī)定的“招標”方式，因此不應適用“兩標并一標”，此類項目仍應該按照《招標投標法》的規(guī)定另行工程招標。

4、強化示范項目評審，執(zhí)行示范項目動態(tài)調整機制，實現(xiàn)示范項目“能進能出”

國家各部委和各省市推出的示范項目對于實際操作具有重要的指導意義。但是目前某些省市在對示范項目進行評審時，往往在1-2天內對申報的所有項目進行集中評審，在此時間內，評審幾十個甚至近百個項目，只能是形式大于實質。建議將示范項目的評審真正落到實處，使得示范項目能夠符合政府的目的及初衷。

而對于已列為示范的項目，應從制度上保證，除主管部門派員抽查，給予持續(xù)跟蹤、定期評估外，主管部門也可考慮組建與之相應的專家?guī)?，讓行業(yè)專家參與到上述工作中去。將示范項目動態(tài)調整機制日漸完善。經評定項目不符合國家關于示范項目要求的，應剔除出示范項目庫，并將原因予以公示，實現(xiàn)示范項目“能進能出”，確保示范項目的質量和示范效應。

作者：畢馬威企業(yè)咨詢（中國）有限公司李煒劉婷

編輯：趙凡

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