第二層面，法定要求的精準(zhǔn)性和可操作性問題。法定排放標(biāo)準(zhǔn)中確定的強(qiáng)制性要求應(yīng)當(dāng)有精準(zhǔn)的法定適用條件限定(不同機(jī)組、地域、建成時(shí)間、燃料情況等)和監(jiān)測(cè)條件限定(什么樣的監(jiān)測(cè)方法)，但由于我國(guó)強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)的要求相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家的排放標(biāo)準(zhǔn)(法規(guī))過于簡(jiǎn)單、粗放，運(yùn)行要求和監(jiān)測(cè)(管)措施都主要是針對(duì)設(shè)計(jì)滿負(fù)荷工況條件，排放標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)性不夠、可操作性較差。所以在現(xiàn)實(shí)中會(huì)出現(xiàn)對(duì)燃煤電廠排放要求張冠李戴而不知是非的問題，如用天然氣發(fā)電排放標(biāo)準(zhǔn)衡量燃煤發(fā)電排放(不是寬與嚴(yán)的問題而是適用性問題);非正常工況甚至停機(jī)狀態(tài)下數(shù)據(jù)失效而不予以排除問題;企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行中污染物排放超標(biāo)判定不明問題。

我國(guó)現(xiàn)行的《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB13223-2011)及正在推進(jìn)的超低排放要求，對(duì)燃燒后煙氣排放中的煙塵(細(xì)顆粒物)、二氧化硫、氮氧化物最高允許排放限值是以質(zhì)量濃度(毫克/立方米)表示的。雖然標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定要將實(shí)測(cè)煙氣換算成標(biāo)準(zhǔn)狀況、干煙氣條件并進(jìn)行基準(zhǔn)氧含量折算(以防止空氣稀釋)后才能與排放限值的數(shù)值進(jìn)行比較。但是，排放標(biāo)準(zhǔn)未明確排放限值所對(duì)應(yīng)的監(jiān)測(cè)時(shí)間長(zhǎng)短(排放監(jiān)測(cè)所對(duì)應(yīng)的時(shí)間是一小時(shí)監(jiān)測(cè)的平均濃度還是一日、一年監(jiān)測(cè)的平均濃度不明確)，也沒有區(qū)分正常工況和非正常工況的排放限值。實(shí)際應(yīng)用中，長(zhǎng)期以來大部分環(huán)保監(jiān)管部門都默認(rèn)為排放限值的濃度值是“小時(shí)平均濃度”，如在《燃煤發(fā)電機(jī)組環(huán)保電價(jià)和環(huán)保設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管辦法》(發(fā)改價(jià)格[2014]536號(hào))中以污染物濃度小時(shí)均值作為達(dá)標(biāo)排放和滿足超低排放電價(jià)結(jié)算的依據(jù)。由于文件制定牽頭單位是價(jià)格主管部門，對(duì)于結(jié)算電價(jià)的監(jiān)管具有適用性，但不足以成為排放達(dá)標(biāo)判定的法定依據(jù)。排放達(dá)標(biāo)判定問題，與火電行業(yè)對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量影響密切相關(guān)、與電力發(fā)展和環(huán)保技術(shù)發(fā)展密切相關(guān)、與安全生產(chǎn)和社會(huì)效益密切相關(guān)，在實(shí)踐中對(duì)企業(yè)依法達(dá)標(biāo)排放和政府監(jiān)管帶來重大影響，必須與時(shí)俱進(jìn)并汲取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)加快改進(jìn)。

從火電行業(yè)對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量影響特性看，2016年火電廠煙氣污染物煙塵(顆粒物)、二氧化硫、氮氧化物三項(xiàng)大氣污染物排放總量，比峰值時(shí)下降了85%以上，每千瓦時(shí)發(fā)電量排放量顯著降低，顯著減輕了對(duì)空氣環(huán)境質(zhì)量的影響，已經(jīng)不是造成霧霾影響的主要因素。根據(jù)中電聯(lián)統(tǒng)計(jì)分析，公用火電廠電力顆粒物(煙塵)排放量由2005年的約360萬噸，降至2016年的35萬噸左右;二氧化硫排放量在2006年達(dá)到頂峰1350萬噸，2016年降至170萬噸左右，比峰值下降了87%;氮氧化物排放量2011年達(dá)到頂峰1000萬噸左右，2016年降至155萬噸左右，比峰值下降了85%(見圖1)。從火電單位發(fā)電量污染物排放量看，顆粒物(煙塵)由2005年1.8克/千瓦時(shí)降至2016年的0.08克/千瓦時(shí)，二氧化硫由2005年6.4克/千瓦時(shí)降至2016年的0.39克/千瓦時(shí)，氮氧化物由2005年3.62克/千瓦時(shí)降至2016年的0.36克/千瓦時(shí)。

中國(guó)2015年燃煤發(fā)電量是美國(guó)的2.4倍，火電發(fā)電量是美國(guó)的1.5倍，煙塵、二氧化硫、氮氧化物三項(xiàng)污染物年排放總量與美國(guó)基本持平，美國(guó)為437萬噸，中國(guó)為420萬噸(見圖2)。

煙塵(顆粒物)、二氧化硫、氮氧化物三項(xiàng)污染物由單獨(dú)、短時(shí)間尺度影響向PM2.5為特征的復(fù)合型、長(zhǎng)時(shí)間尺度的二次污染影響轉(zhuǎn)變。

從上世紀(jì)八十年代起，我國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中環(huán)境功能區(qū)劃分三級(jí)，總懸浮顆粒物(TSP)、PM10、二氧化硫等短時(shí)間尺度環(huán)境影響問題突出，還沒有對(duì)PM2.5、O3等提出要求?；痣姀S主要采取布局調(diào)整、改善燃料品質(zhì)、提高煙囪高度、限制企業(yè)規(guī)模等技術(shù)措施控制污染排放。如包括燃煤電廠排放要求在內(nèi)的《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ4-73)是以煙囪數(shù)量和高度確定大氣污染物排放量限值的;而1991年、1996年的燃煤電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(GB13223)則是考慮了地區(qū)功能、地形特點(diǎn)、氣象要素、煙囪特征、燃料特性等因素通過計(jì)算確定每小時(shí)的最高允許排放量。這些做法與當(dāng)時(shí)污染控制技術(shù)水平相一致，也符合當(dāng)時(shí)環(huán)境質(zhì)量控制主要是控制短時(shí)間尺度平均濃度和日平均濃度的實(shí)際情況。但現(xiàn)在火電廠污染控制措施及環(huán)境質(zhì)量要求都發(fā)生了巨大變化，燃煤電廠煙塵排放濃度由1000毫克/立方米級(jí)降為100毫克/立方米級(jí)再降低為當(dāng)前的10毫克/立方米級(jí)(注：煙塵進(jìn)入除塵器前的原始濃度在15000~40000毫克/立方米之間)，二氧化硫濃度由2000毫克/立方米級(jí)降為200毫克/立方米級(jí)再降低為30毫克/立方米級(jí)，氮氧化物濃度由800毫克/立方米級(jí)降為200毫克/立方米級(jí)再降低為50毫克/立方米級(jí);與此同時(shí)，環(huán)境質(zhì)量考核的重點(diǎn)由短時(shí)尺度濃度(小時(shí))向長(zhǎng)時(shí)間尺度(年均)轉(zhuǎn)變。因此，很容易判斷，在低排放濃度限值下超標(biāo)一倍與上世紀(jì)九十年代的高濃度排放限值下同樣也是排放超標(biāo)一倍，排放量增加只是當(dāng)年的1/10甚至是1/100量級(jí),對(duì)環(huán)境的影響要小得多。

電力發(fā)展與環(huán)保新要求導(dǎo)致小時(shí)平均濃度波動(dòng)性增大，已不適合用于達(dá)標(biāo)監(jiān)督。一是隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、能源轉(zhuǎn)型，電力供需矛盾由短缺向?qū)捤赊D(zhuǎn)變以及可再生能源大量接入需要煤電機(jī)組頻繁調(diào)峰，使煤電機(jī)組年利用小時(shí)數(shù)大幅下降，由2010年前的平均約5500小時(shí)左右下降到4200小時(shí)左右，機(jī)組旋轉(zhuǎn)備用增多，運(yùn)行波動(dòng)性加大(見圖3)。

二是用于燃煤電廠的大氣污染治理設(shè)施的脫除效率已接近(或超過)工藝所能達(dá)到的極限，電廠煙氣處理系統(tǒng)(煙氣島)更加復(fù)雜，脫硝、除塵、脫硫設(shè)備依次串聯(lián)在煙氣系統(tǒng)上，煙氣處理設(shè)備之間以及機(jī)組之間互相影響加大。

三是在超低排放限值要求下尤其顆粒物排放限值要求在10毫克/立方米或者5毫克/立方米以下，已經(jīng)低于標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測(cè)方法的絕對(duì)誤差范圍，煙氣連續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)已接近或超出適用區(qū)間，加之受監(jiān)測(cè)斷面選取、取樣、分析、顯示、標(biāo)定、煙氣折算數(shù)參選取等環(huán)節(jié)的誤差傳遞，使小時(shí)平均濃度監(jiān)測(cè)值與真實(shí)值相對(duì)偏差更大。

以小時(shí)平均濃度作為執(zhí)法考核不科學(xué)并造成巨大浪費(fèi)。目前，排污許可及各省環(huán)保執(zhí)法按照小時(shí)均值對(duì)污染物排放是否超標(biāo)進(jìn)行考核，這種形式要求企業(yè)100%的小時(shí)都必須達(dá)標(biāo)或稱任何情況下都不允許超標(biāo)。實(shí)際上，在低(超低)排放濃度要求下，即便電廠的個(gè)別小時(shí)甚至一日數(shù)次小時(shí)平均濃度超標(biāo)一倍或者數(shù)倍，但通過大氣物理和化學(xué)作用，對(duì)日平均或者年平均環(huán)境質(zhì)量的變化幾乎沒有影響。對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測(cè)方法的絕對(duì)誤差已經(jīng)大于限值要求的情況下已經(jīng)談不上科學(xué)監(jiān)管，如果花更多的錢去開發(fā)特低濃度的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)必要性、可行性需科學(xué)論證。且由于污染控制邊際成本已經(jīng)處于指數(shù)增長(zhǎng)曲線的高速增長(zhǎng)區(qū)，企業(yè)為了保障任何時(shí)候都不超標(biāo)，達(dá)標(biāo)控制線還必須遠(yuǎn)離限值紅線，這不僅對(duì)環(huán)保設(shè)備質(zhì)量、運(yùn)行和環(huán)保監(jiān)管等都帶來極大困難，也造成更高的邊際成本。

編輯： 趙凡