E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng) 薛濤

E20PPP中心總監(jiān)  湯明旺

《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）之后，以運(yùn)營(yíng)為核心、以績(jī)效為導(dǎo)向的規(guī)范時(shí)代到來(lái)，PPP由重建設(shè)向重運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變。什么是真正的運(yùn)營(yíng)？是否有維護(hù)就可以叫運(yùn)營(yíng)？ 本文從不同類型的PPP的“運(yùn)營(yíng)”屬性進(jìn)行分析后認(rèn)為，做真運(yùn)營(yíng)、做實(shí)績(jī)效是PPP規(guī)范的核心。

一、PPP新時(shí)代：重溫初心、回歸本源

財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文之后，各界對(duì)PPP動(dòng)向有不同的解讀，部分人士認(rèn)為PPP已步入寒冬，甚至有好事者認(rèn)為PPP“速凍”的結(jié)果是逐漸消亡。實(shí)事求是地說(shuō)，自《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）以來(lái)，PPP在中國(guó)雖然還處于初級(jí)階段。但正如筆者對(duì)媒體所說(shuō)，我們還是“初步建立了一個(gè)系統(tǒng)，包括操作流程、管理規(guī)范，還有信息系統(tǒng)，更重要的是達(dá)成了（中央和地方、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)）推動(dòng)PPP的共識(shí)，并認(rèn)識(shí)到規(guī)范的PPP不但對(duì)控制地方債務(wù)有所幫助，更重要的還是要提高公共服務(wù)的供給效率?！辈荒芊裾J(rèn)，2014年以來(lái)的新一輪PPP，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)水平提升、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已發(fā)揮出很大作用。根據(jù)《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第9期季報(bào)》，截至2017年12月末，PPP綜合信息平臺(tái)收錄管理庫(kù)和儲(chǔ)備清單PPP項(xiàng)目共14424個(gè)，總投資額18.2萬(wàn)億元；對(duì)比全國(guó)固定資產(chǎn)投資額，2017年P(guān)PP落地項(xiàng)目投資額占同期固定資產(chǎn)投資之比已達(dá)到3.8%。

我們認(rèn)為，規(guī)范本身意味著回歸PPP的初心，是回歸提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率的本源。有識(shí)之士之前所批評(píng)的PPP“短期工程化、融資債務(wù)化、邊界模糊化”（筆者將其概括為PPP的三化風(fēng)險(xiǎn)）被高度關(guān)注，這也是PPP規(guī)范的重點(diǎn)。而其中短期工程化、融資債務(wù)化這“兩化”的本質(zhì)是在于假運(yùn)營(yíng)。相應(yīng)地，PPP規(guī)范的重點(diǎn)在于做真運(yùn)營(yíng)、做實(shí)績(jī)效。

在市政環(huán)保領(lǐng)域，“真運(yùn)營(yíng)”實(shí)際上可以分為兩類：一類是E20市政環(huán)保分類中A類（直接向非政府的最終使用者收費(fèi)、且以量計(jì)價(jià)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如供水、供電、供熱等）、B類（以量計(jì)價(jià)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，可能涉及使用者付費(fèi)，但PPP交易界面上由政府直接向項(xiàng)目公司付費(fèi)，如污水處理、垃圾處理等）和D類（部分采用政府購(gòu)買服務(wù)，部分采取PPP模式實(shí)施，如環(huán)衛(wèi)等）實(shí)際上是典型的運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目，其績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)約束性強(qiáng)，按效付費(fèi)機(jī)制已相當(dāng)成熟；另一類則是C類政府付費(fèi)類項(xiàng)目（基于可用性及運(yùn)維考核付費(fèi)，而非以量計(jì)價(jià)，且基本為純政府付費(fèi)），從工程化向具有約束性的運(yùn)營(yíng)或“準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)”轉(zhuǎn)變。本文著重分析論述后者。

二、“假運(yùn)營(yíng)”PPP為何做不到物有所值

“假運(yùn)營(yíng)”的突出表現(xiàn)在于前述所說(shuō)的短期工程化。當(dāng)然，“假運(yùn)營(yíng)”也包括少數(shù)運(yùn)營(yíng)屬性強(qiáng)的A類、B類PPP項(xiàng)目借用“可用性付費(fèi)+運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)”轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)營(yíng)屬性弱化、績(jī)效付費(fèi)關(guān)聯(lián)度下降甚至變相固定回報(bào)的情形。需要引起業(yè)界關(guān)注的是，PPP項(xiàng)目中工程施工比重過(guò)高，建筑型企業(yè)熱衷施工利潤(rùn)、地方政府持續(xù)融資沖動(dòng)的現(xiàn)狀，實(shí)際上離PPP本應(yīng)追求的物有所值有很大差距。

（一）包括過(guò)去“公建公營(yíng)”及PPP模式下形成的不少項(xiàng)目，出現(xiàn)閑置現(xiàn)象，無(wú)法真正運(yùn)營(yíng)將導(dǎo)致政府財(cái)政支出浪費(fèi)、政府無(wú)謂的債務(wù)負(fù)擔(dān)，物有所值無(wú)從談起。

（二）PPP項(xiàng)目“兩標(biāo)并一標(biāo)”中工程下浮率問(wèn)題，筆者認(rèn)為本可在單獨(dú)的施工招標(biāo)中通過(guò)更充分的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)獲得更好的條件，更重要的是業(yè)界對(duì)工程造價(jià)里面的規(guī)則還有諸多爭(zhēng)論，通過(guò)設(shè)計(jì)變更或者造價(jià)審核的空隙有可能在某些項(xiàng)目上施工利潤(rùn)隱藏性失控，因此PPP項(xiàng)目中工程下浮率的競(jìng)標(biāo)并不一定能做到真正的物有所值。

（三）“假運(yùn)營(yíng)”必然導(dǎo)致社會(huì)資本重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)，實(shí)踐中出現(xiàn)通過(guò)補(bǔ)充協(xié)議等方式將運(yùn)營(yíng)約定交由政府方出資代表或平臺(tái)公司實(shí)施的情形，與PPP最初計(jì)劃通過(guò)引入專業(yè)的社會(huì)資本“專業(yè)的人做專業(yè)的事”、提高運(yùn)營(yíng)質(zhì)量的目的相違背，因此在公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率上很難做到“物有所值”。

（四）從更大的層面而言，PPP的規(guī)范、健康發(fā)展應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)持續(xù)創(chuàng)新、促進(jìn)專業(yè)企業(yè)不斷成長(zhǎng)，但“假運(yùn)營(yíng)”、“輕運(yùn)營(yíng)”更多是對(duì)建筑施工性企業(yè)的利好，對(duì)包括各類環(huán)保公司在內(nèi)具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)和專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)主體是擠出，“劣幣逐良幣”，對(duì)專業(yè)行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展不利，難以實(shí)現(xiàn)PPP提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的目標(biāo)。

此外，實(shí)操中有些C類非以量計(jì)價(jià)的政府付費(fèi)類項(xiàng)目人為捆綁諸如商業(yè)運(yùn)營(yíng)等內(nèi)容，表面上好像具有運(yùn)營(yíng)屬性、符合《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）的相關(guān)要求，但因核心內(nèi)容與所捆綁部分的關(guān)聯(lián)度不高、且所捆綁部分績(jī)效及付費(fèi)占比極低等原因，最終實(shí)施的效果可能并不樂(lè)觀，進(jìn)而背離PPP初衷。

三、從不同類型看做真運(yùn)營(yíng)、做實(shí)績(jī)效

（一）“真運(yùn)營(yíng)”的三大關(guān)鍵

“真運(yùn)營(yíng)”，既包括A類、B類和D類典型的運(yùn)營(yíng)，也包括C類非以量計(jì)價(jià)的政府付費(fèi)類項(xiàng)目具有約束性的運(yùn)營(yíng)或“準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)”。

其中，后者的“真運(yùn)營(yíng)”可以分為三個(gè)層面。

一是運(yùn)營(yíng)有難度，即政府自身做不到或者很難達(dá)成良好績(jī)效，避免簡(jiǎn)單維護(hù)即為績(jī)效的PPP項(xiàng)目；

二是運(yùn)營(yíng)強(qiáng)約束，本身具有很強(qiáng)的約束性，其績(jī)效是真實(shí)、專業(yè)且真正影響付費(fèi)，避免非專業(yè)社會(huì)資本也可以隨便進(jìn)入、甚至“劣幣逐良幣”；

三是運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)期性，不是短期達(dá)成、而是長(zhǎng)期有效，績(jī)效是長(zhǎng)期考核的，必須是在十年以上的合作期內(nèi)均有約束性。

這三方面是區(qū)別于工程（BT長(zhǎng)期化）、輕運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵要素，且缺一不可。比如在水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域，做真運(yùn)營(yíng)、做實(shí)績(jī)效的PPP類型包括有明確水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)的黑臭水體整治、具有清晰所屬河道斷面考核目標(biāo)的水環(huán)境治理項(xiàng)目，也包括具有污染物實(shí)際削減量考核的廠網(wǎng)一體化和村鎮(zhèn)污水治理項(xiàng)目。

編輯： 趙凡