PPP項目績效考核的三種類型分析——以水環(huán)境綜合治理為例

時間： 2017-11-30 13:23

來源：中國水網(wǎng)

作者：湯明旺

根據(jù)PPP有關(guān)專家最近的討論，PPP新政策之下，運營性、經(jīng)營性強(qiáng)的領(lǐng)域如固廢處理、污水處理，受到的影響有限；而在黑臭水體等水環(huán)境治理領(lǐng)域，項目內(nèi)容可能會瘦身，績效考核的深度可能會得到強(qiáng)化。PPP依效付費、可用性付費（或基數(shù)稍小的建設(shè)成本）應(yīng)當(dāng)和績效捆綁逐漸成為共識。E20針對部分PPP示范項目（水務(wù)類）進(jìn)行分析，內(nèi)容如下。

《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）出臺，其中嚴(yán)格新項目入庫的“未建立按效付費機(jī)制”情形備受關(guān)注。

在此之前，在2017第三屆中國PPP融資論壇上，財政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌曾指出，PPP將細(xì)化績效考核標(biāo)準(zhǔn)，完善按效付費機(jī)制，優(yōu)化全生命周期一體化管理。對無運營內(nèi)容、無績效考核機(jī)制、社會資本不實際承擔(dān)建設(shè)運營風(fēng)險的項目不得安排財政資金。

但關(guān)于PPP項目的績效到底包括哪些內(nèi)容，績效標(biāo)準(zhǔn)如何設(shè)置，依效付費機(jī)制如何設(shè)計、績效考核如何實施等問題，各個細(xì)分領(lǐng)域還在探索和完善中。在財辦金〔2017〕92號出臺之前，部分環(huán)保領(lǐng)域PPP可用性付費與運維績效的掛鉤程度并不夠，甚至有些項目的運維本身缺乏約束性、從而加劇“重建設(shè)、輕運營”的現(xiàn)象。（鏈接：規(guī)范化困境：4環(huán)保實例看PPP可用性與運維績效付費占比鴻溝）

根據(jù)PPP有關(guān)專家最近的討論，PPP新政策之下，運營性、經(jīng)營性強(qiáng)的領(lǐng)域如固廢處理、污水處理，受到的影響有限；而在黑臭水體等水環(huán)境治理領(lǐng)域，項目內(nèi)容可能會瘦身，績效考核的深度可能會得到強(qiáng)化。（鏈接：環(huán)保PPP何處去內(nèi)部沙龍專家企業(yè)家研討精華十二條）PPP依效付費、可用性付費（或基數(shù)稍小的建設(shè)成本）應(yīng)當(dāng)和績效捆綁逐漸成為共識。

一、水環(huán)境綜合治理PPP績效考核類型

E20針對部分PPP示范項目（水務(wù)類）進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，水環(huán)境綜合治理PPP績效考核可以概括為三種類型。

1、斷面考核

斷面考核是指以環(huán)境最終績效為導(dǎo)向的系統(tǒng)性考核，是對績效不同維度（如水質(zhì)、水量、防洪等）的綜合性評估，而非各子項單一工程績效的簡單評價。典型案例是華南某流域治理PPP。該項目建設(shè)內(nèi)容包括河道整治工程、河道截污工程、河道生態(tài)工程、沿岸景觀工程、污水廠建設(shè)工程、海綿城市示范工程和信息監(jiān)控工程等7項。該項目采用“全線多斷面考核、按效付費”，形成城市內(nèi)河綜合治理績效考核上的水質(zhì)、水量、防洪三大考核指標(biāo)體系。其中，干流及支流共設(shè)4個監(jiān)控斷面、4個監(jiān)控點，用于考核河道治理效果；對污水廠處理效果、配套設(shè)施設(shè)備運營維護(hù)狀況、植物撫育養(yǎng)護(hù)和日常保潔管理等設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重，形成了103項子指標(biāo)。

表1 華南某流域治理PPP績效考核指標(biāo)體系

2、分項考核

分項考核，這里是指對水環(huán)境治理項目各子工程（項目）進(jìn)行逐項考核，根據(jù)各子項的類型，適用于不同的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，并分別對應(yīng)其付費機(jī)制。典型案例是西南某水環(huán)境綜合整治二期PPP項目。在該項目中，污水處理部分：對主要污染物削減量、出水水質(zhì)等進(jìn)行績效考核，其中出水水質(zhì)為一級A。污泥處理部分：泥餅含水率應(yīng)小于60%，處理后的污泥國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。河道治理及管網(wǎng)工程部分：對水體維護(hù)、水面保潔、河岸綠化保潔、沿岸截污溝及河道設(shè)施維護(hù)質(zhì)量進(jìn)行考評，政府有關(guān)部門采取定期（每月25日）和隨機(jī)檢查（以季度為考核周期，每季度安排3次），制作績效考核評分表，以滿分100分為基數(shù)，并將績效考核總分（當(dāng)期所有考核得分的算術(shù)平均值）作為當(dāng)期河道運營服務(wù)費支付比例的確認(rèn)依據(jù)。

3、綜合考評

綜合考核，這里是指對水環(huán)境治理項目各子工程（項目）進(jìn)行逐項打分（扣分），最終匯總得出一個綜合考核得分，并以該得分作為項目的整體付費依據(jù)。典型案例是華東某水環(huán)境綜合整治工程河道治理PPP項目。該項目建設(shè)內(nèi)容包括6條河流綜合治理和大學(xué)城污水處理廠尾水人工濕地深度凈化及資源綜合利用工程。項目運營維護(hù)工作包括污水管道日常養(yǎng)護(hù)、污水泵送、截污涵閘、水面保潔、水體綠化養(yǎng)護(hù)（水生植物）、水體綠化養(yǎng)護(hù)（浮島綠化）、河道清淤、綠化養(yǎng)護(hù)（僅限于青龍河、陷泥河上蓋公園）、潛流濕地（僅限于大學(xué)城濕地）、表流濕地（僅限于大學(xué)城濕地）等。該項目采取例行考核、隨機(jī)抽查和公眾調(diào)查相結(jié)合方式進(jìn)行：例行考核每月1次，考核水質(zhì)監(jiān)測指標(biāo)、水體感官指標(biāo)、污水主管道充滿度、積泥量和河道垃圾量；隨機(jī)抽查由河道管理部門和排水管理部門結(jié)合日常管理工作負(fù)責(zé)，主要檢查垃圾、水草、漂浮物、截污涵閘、井蓋及污水溢流口管理等，實行倒扣分制度；公眾問卷調(diào)查由業(yè)主或河道管理部門負(fù)責(zé)，每年進(jìn)行一次，邀請環(huán)保志愿者和本地媒體共同參加，每條河流發(fā)放20份問卷調(diào)查表，實行倒扣分制度。

表2 華東某水環(huán)境綜合整治工程河道治理PPP項目績效考核體系