4月8日，國家發(fā)展改革委等六部門聯(lián)合對《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》進行了修訂并發(fā)布。修訂后的管理辦法為PPP項目規(guī)范發(fā)展、陽光運行奠定了制度基礎，并且規(guī)范了特許經營實施方式，鼓勵民營企業(yè)參與，改進了特許經營管理程序。

央視中國之聲就此采訪國家發(fā)展改革委法規(guī)司副司長于文濤、中國宏觀經濟研究院投資研究所投資體制與政策研究室主任、研究員吳有紅、E20研究院執(zhí)行院長薛濤進行解讀。

薛濤應邀對以上特許經營新規(guī)進行撰文解讀，本文文末另附薛濤2000多字解讀全文。為讀者更好了解和理解新規(guī)提供參考。

據央視中國之聲報道，國家發(fā)展改革委近日會同相關部門聯(lián)合發(fā)布了修訂后的《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》，這是2015年以來，對《管理辦法》首次進行修訂，修訂后的新辦法將從2024年5月1號起施行。

修訂后的《管理辦法》，規(guī)范了特許經營實施方式，鼓勵民營企業(yè)參與，改進了特許經營管理程序。業(yè)內普遍認為，這是我國政府和社會資本合作模式，也就是PPP模式的重磅文件。著力解決基礎設施和公用事業(yè)領域近年來暴露出的民營企業(yè)入場難等問題。

修訂后的管理辦法，作為政府和社會資本合作新機制實施后的首個制度文件，厘清了基礎設施和公用事業(yè)特許經營與政府和社會資本合作PPP的關系，也就是基礎設施和公用事業(yè)特許經營是基于使用者付費的PPP模式。

國家發(fā)展改革委法規(guī)司副司長于文濤介紹：“《管理辦法》中主要涵蓋了交通運輸、市政工程、生態(tài)保護、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等系列相關的基礎設施和公用事業(yè)領域，《管理辦法》的修訂發(fā)布是規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制，引導基礎設施和公用事業(yè)特許經營在法治軌道上高質量發(fā)展，促進民營經濟發(fā)展壯大的重要制度建設舉措，有利于保障民營資本投資效益，提高公共服務質量效率?！?/span>

要深入理解此次修訂的變化和意義，首先要從政府和社會資本合作，即PPP在我國的發(fā)展改革入手。上世紀八九十年代，以招商引資為出發(fā)點的特許經營試點，為公用事業(yè)的市場化發(fā)起了開端。此后，市政領域實質性推進特許經營，并全面落地，開始了特許經營市場化改革的第二階段；2014年啟動以PPP為關鍵詞的改革，作為市場化改革的第三階段，將PPP從特許經營范疇推廣到了民間主動融資，也就是PFI的非運營類；第四階段則是2023年11月《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的印發(fā)以及此次《管理辦法》的修訂，明確提出，政府和社會資本合作項目應全部采取特許經營模式實施，PFI模式正式退出歷史舞臺。

圖注：PFI分類，詳見薛濤2016年11月發(fā)布于財政部ppp中心微信公號的相關ppp四分類的文章，詳見如下鏈接：薛濤：環(huán)保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產業(yè)變局。此外，薛濤在《薛濤解析中國式環(huán)保PPP》一書中，也做了更詳細的闡述。

中國宏觀經濟研究院投資研究所投資體制與政策研究室主任、研究員吳有紅表示：“PPP就是政府和社會資本，反映的是一種合作的理念，體現在具體項目里，有兩種模式：一種模式叫特許經營，另一種模式叫PFI。去年二月統(tǒng)計顯示，PPP項目89%都屬于政府付費，或者是可行性缺口補助。有一部分使用者付費，但是，付費的規(guī)模不大，中間還有缺口就要政府來補。簡單來講，絕大部分都屬于PFI的項目。這樣的一種偏離，違背了PPP的一個本源和初衷?！?/span>

從國際經驗看，特許經營是PPP的兩種主要類型之一，已有上百年的歷史，其主要特征是特許經營者擁有排他性權利，承擔需求風險，收益主要來自使用者付費。而PFI模式也被認為是低效的基礎設施建設和過度負債拉動經濟的模式。為此，《管理辦法》規(guī)范了特許經營實施方式，明確禁止通過建設、移交，也就是BT的方式，逃避運營義務或墊資施工，實質性叫停了PFI模式。

央視中國之聲采訪薛濤，解讀特許經營管理辦法新規(guī)

E20研究院執(zhí)行院長薛濤表示：“英國PFI模式產生了泰晤士水務，但是在國際市場上沒有太多的聲音。所以從國際市場上實踐來看，PFI相對較難操作，對國情要求極高，即使在國外沒有形成普遍的模式。而特許經營作為法國模式，現在走到了東南亞、南美等，大部分的發(fā)展中國家都在使用。”

《管理辦法》直面特許經營領域焦點問題，最大程度保障了特許經營各方合法權益。統(tǒng)計數據顯示，2015年新中標的PPP項目中，由民營企業(yè)牽頭的項目數量占50.76%，此后占比一路下滑，到2022年僅占18.33%，上一階段PPP模式也因此受到眾多質疑，被認為偏離了PPP本源，制約而非推動了基礎設施領域的市場化改革。

編輯：李丹