附E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤解讀全文：

從發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的歷史新階段角度

解讀《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》修訂

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）的修訂發(fā)布，不僅要從PPP在中國(guó)的四個(gè)階段發(fā)展來(lái)追溯，更要從社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程下如何發(fā)展“新質(zhì)生產(chǎn)力”的高度來(lái)把握。

上世八九十年代，由國(guó)家計(jì)委主導(dǎo)的特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)，以外資的招商引資為出發(fā)點(diǎn)，為公用事業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)起了開(kāi)端。此后市政領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)并全面落地，開(kāi)始了特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化改革的第二階段，并由此為基本商業(yè)模式，誕生了當(dāng)下供水、環(huán)保及燃?xì)獾阮I(lǐng)域主要的上市公司。2014年啟動(dòng)的以“政府與社會(huì)資本合作（PPP）”為關(guān)鍵詞的改革，作為市場(chǎng)化改革的第三階段，將PPP從特許經(jīng)營(yíng)范疇推廣到了PFI的非運(yùn)營(yíng)類，并伴隨著后者的過(guò)度發(fā)展而在去年進(jìn)行了及時(shí)調(diào)整。《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)）及《管理辦法》的修訂，則是PPP的第四階段的長(zhǎng)期性綱領(lǐng)性文件。在上述的四個(gè)階段里，改革始終在路上，與時(shí)俱進(jìn)，想要深入領(lǐng)會(huì)政策，就需要從時(shí)代背景和未來(lái)趨勢(shì)中，來(lái)獲得深刻的認(rèn)識(shí)和對(duì)趨勢(shì)的預(yù)判。

第一階段的PPP，為我國(guó)引進(jìn)了不僅是當(dāng)時(shí)急缺的外資，更是先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，后者在第二階段的前期依然明顯。和其他行業(yè)一樣，在跟隨和學(xué)習(xí)中，國(guó)內(nèi)企業(yè)隨著自身能力增長(zhǎng)逐漸成為了特許經(jīng)營(yíng)的主角，又逐漸由于融資成本等原因，國(guó)企占有了更多的優(yōu)勢(shì)。第三階段，伴隨著外部大形勢(shì)上地方政府對(duì)拉動(dòng)基建投資的過(guò)度依賴，和由此對(duì)融資訴求的進(jìn)一步加重，PPP中釋放的PFI模式也對(duì)融資能力提出更高要求，由此進(jìn)一步加大了國(guó)企的優(yōu)勢(shì)，甚至變成了國(guó)有施工企業(yè)的主導(dǎo)，背離了通過(guò)市場(chǎng)化提升效率的主線。所以，第四階段在部分領(lǐng)域需要重新激發(fā)民企的活力，也是對(duì)此趨勢(shì)帶來(lái)的負(fù)面影響的強(qiáng)力糾偏，其背后，出發(fā)點(diǎn)是發(fā)揮民企創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)公共服務(wù)效率提升的唯一核心目標(biāo)。

進(jìn)一步而言，重工程輕運(yùn)營(yíng)的投資效率降低，和過(guò)度融資造成普遍性的隱債風(fēng)險(xiǎn)的提升，確實(shí)是第三階段PPP推進(jìn)中帶來(lái)的主要問(wèn)題，相對(duì)而言主要來(lái)源是非特許經(jīng)營(yíng)類的PFI模式，因其不具備真正的運(yùn)營(yíng)屬性。但同時(shí)我們也要關(guān)注到，特許經(jīng)營(yíng)本身的成熟模式在這方面也不能說(shuō)完全沒(méi)有一點(diǎn)異化。因此，特許經(jīng)營(yíng)管理辦法的修訂版一方面將PPP重新收縮于特許經(jīng)營(yíng)，把PFI模式排除在外；一方面也要對(duì)特許經(jīng)營(yíng)中一些過(guò)度濫用的行為進(jìn)行調(diào)整。之所以對(duì)特許經(jīng)營(yíng)本身也要有更高的要求，這也是宏觀環(huán)境上城鎮(zhèn)化速度相對(duì)減緩，基礎(chǔ)設(shè)施總體解決了從無(wú)到有，需要逐步解決從有到優(yōu)的時(shí)代大背景下的產(chǎn)物。

從這個(gè)時(shí)代大背景和更長(zhǎng)期的趨勢(shì)來(lái)理解，PPP第四階段的全面轉(zhuǎn)型，控制隱性負(fù)債本身是“表”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理需要全面轉(zhuǎn)入提質(zhì)增效階段才是“里”。對(duì)這個(gè)長(zhǎng)期核心任務(wù)的深刻認(rèn)知，才能不受來(lái)自咨詢、工程等業(yè)務(wù)相關(guān)者的抵觸情緒影響。修訂版的目標(biāo)就是精準(zhǔn)的去遏制第三階段PPP中前述各個(gè)要素所帶來(lái)的新增隱性債務(wù)的負(fù)面影響，明確的糾正相關(guān)的重工程輕運(yùn)營(yíng)傾向，大力的聚焦以提升運(yùn)營(yíng)效率為中心，為了在建立長(zhǎng)期主義和激勵(lì)相融的良好機(jī)制中，鼓勵(lì)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)政府和不同所有制企業(yè)各自之間的清晰邊界，以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增量分享，總體最優(yōu)為導(dǎo)向，進(jìn)而在政企合作的市場(chǎng)機(jī)制中培養(yǎng)新質(zhì)生產(chǎn)力的土壤。

從以上的認(rèn)識(shí)出發(fā)，我認(rèn)為對(duì)《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》修訂版的理解，可以歸納為以下四點(diǎn)：

一、 規(guī)范調(diào)整方向

發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，首先就是要擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和生產(chǎn)力發(fā)展模式的過(guò)于粗放的狀態(tài)，此處在PPP中對(duì)應(yīng)的就是低效的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和過(guò)度負(fù)債拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的模式。

修訂版進(jìn)一步明確終結(jié)了與BT相關(guān)的模式（劃去原第五條（三）款的BTO），也通過(guò)分散在各處的一些條款和改動(dòng)，實(shí)質(zhì)性叫停了本輪PPP中與我國(guó)國(guó)情結(jié)合而演化出的具有BT拉長(zhǎng)性質(zhì)的PFI，比如叫停與后者緊密聯(lián)系的可用性付費(fèi)（第二十二條）。類似的，還包括第七條結(jié)尾再次明確“禁止在建設(shè)工程完成后直接將項(xiàng)目移交政府，或者通過(guò)提前終止協(xié)議等方式變相逃避運(yùn)營(yíng)義務(wù)?！?再比如二十一條“選定的特許經(jīng)營(yíng)者及其投融資、建設(shè)責(zé)任不得調(diào)整。確需調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)重新履行特許經(jīng)營(yíng)者選擇程序”有關(guān)規(guī)定也是為了控制大型施工企業(yè)借此套取工程的現(xiàn)象，但并未禁止運(yùn)營(yíng)階段的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在政府允許的條件下進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，并在第四十條也增加了“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目涉及運(yùn)營(yíng)主體實(shí)質(zhì)性變更、股權(quán)移交等重大事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)書面告知相關(guān)行業(yè)主管部門”有關(guān)規(guī)定，由此建立了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓的基本流程，有利于保持健康的特許經(jīng)營(yíng)的二級(jí)市場(chǎng)。

目前，在地方融資資源受限的情況下，容易出現(xiàn)新設(shè)行政許可或以虛擬的特許經(jīng)營(yíng)“權(quán)”模式來(lái)借道違規(guī)融資。所以在第四條中強(qiáng)調(diào)不新設(shè)行政許可，在第三條之不涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓（避免特許經(jīng)營(yíng)虛擬化）不可以實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)。

特許經(jīng)營(yíng)模式的本質(zhì)，就應(yīng)該聚焦使用者付費(fèi)類，修訂版及時(shí)補(bǔ)充了使用者付費(fèi)的兩種類型之一的政府代收費(fèi)的穿透型認(rèn)定（第六條）。并在第十九條“將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案、收費(fèi)單價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)期限等作為選擇特許經(jīng)營(yíng)者的重要標(biāo)準(zhǔn)?！笨紤]到當(dāng)下即便是特許經(jīng)營(yíng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資過(guò)度的大背景下，也存在著過(guò)度建設(shè)和帶來(lái)隱債的風(fēng)險(xiǎn)，為進(jìn)一步約束，在第二十二條中提到政府付費(fèi)“只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，不能補(bǔ)貼建設(shè)成本”。暗含建設(shè)成本的回收，需要從最終使用者支付的價(jià)格中來(lái)得到支撐。可見(jiàn)此處需要深入理解的是，落實(shí)公共服務(wù)對(duì)應(yīng)的價(jià)格體系，是未來(lái)的重要趨勢(shì)，也是最終緩解地方政府收支矛盾，和保證特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)營(yíng)健康發(fā)展的重要支撐點(diǎn)。

融資配套制度始終是特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵支持手段，修訂版中為多年來(lái)特許經(jīng)營(yíng)所推進(jìn)的金融創(chuàng)新做了確認(rèn)：在二十七條及二十八條將探索預(yù)期收益的質(zhì)押貸款變成了支持，并鼓勵(lì)支持符合條件的REITs，鼓勵(lì)險(xiǎn)資進(jìn)入，新的金融探索還在繼續(xù)深化中。這些手段都很精準(zhǔn)的適配特許經(jīng)營(yíng)，并且總體避免了前述的隱債風(fēng)險(xiǎn)。

編輯：李丹