2017年年底，我從律師轉(zhuǎn)行做PPP咨詢，當(dāng)時(shí)正逢92號(hào)文、192號(hào)文出臺(tái)，PPP遇冷之聲不絕。很多人對(duì)做PPP咨詢并不看好。如今做咨詢半年有余，大小也經(jīng)歷了十幾個(gè)項(xiàng)目，也來談?wù)剬?duì)PPP項(xiàng)目的一些個(gè)人淺見。

如果不算之前的市政基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)，PPP模式在中國(guó)發(fā)展已有三、四年。最初PPP項(xiàng)目被寄予化解地方政府隱性債務(wù)的希望，一度出現(xiàn)了泛PPP化，PPP成為地方政府融資的手段，什么都可以包裝成PPP。在這種情況下，很多不宜以PPP模式實(shí)施的“偽PPP”項(xiàng)目被人為實(shí)施，實(shí)際效果并不理想，一方面政府覺得做PPP貴，做PPP難，而投資人又覺得做PPP風(fēng)險(xiǎn)過大，投資越來越謹(jǐn)慎，對(duì)政府不信任。此種情形，很難發(fā)揮PPP模式的應(yīng)有之義，難以提升公共服務(wù)質(zhì)量和基礎(chǔ)設(shè)施投資效率，不僅造成了政府行政資源的浪費(fèi)，也不利于PPP模式的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

一、做PPP，前期工作至關(guān)重要

1、 為什么做PPP?

首先在公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施的大范圍內(nèi)，政府做PPP模式是為什么?如果是為了緩解短期內(nèi)對(duì)某特定單體項(xiàng)目的需求，政府自己投資做行不行，找平臺(tái)公司做行不行?這兩種途徑顯然成本更低。如果政府建完了對(duì)運(yùn)營(yíng)不擅長(zhǎng)，可以考慮做委托運(yùn)營(yíng)，或者通過政府購(gòu)買服務(wù)尋找專業(yè)的服務(wù)供應(yīng)商，這些模式在前期工作投入、采購(gòu)工作復(fù)雜性方面，要求更低。如果希望通過做項(xiàng)目幫助政府提升項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理水平，同時(shí)帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)、區(qū)域的發(fā)展，并緩解地方政府短期資金壓力，做PPP顯然更有優(yōu)勢(shì)。但需要考慮清楚的是，做PPP并不是政府不需要出錢，政府不僅要出錢，而且要給予支付承諾(即需要將支付金額納入預(yù)算)，同時(shí)要承認(rèn)社會(huì)資本方的合理回報(bào)，這樣算下來，做PPP不一定是最省錢的路徑。

2、 如何開展前期工作

如果確定做PPP，需要考慮政府方能拿出來的合作條件是什么。實(shí)踐中不乏一些項(xiàng)目在采購(gòu)階段出現(xiàn)流標(biāo)的問題。這說明做PPP前期工作的時(shí)候，方案設(shè)計(jì)存在問題。

比如項(xiàng)目的前期批復(fù)，在規(guī)劃、土地、可研等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如果項(xiàng)目批復(fù)文件不全，批復(fù)過期或者批復(fù)內(nèi)容不一致，將導(dǎo)致后續(xù)施工、竣工等一系列問題，會(huì)給社會(huì)資本方的履約造成困難，最終風(fēng)險(xiǎn)只能由政府承擔(dān)?；蛘邔?duì)于復(fù)雜類型的項(xiàng)目，在前期批復(fù)層面，邊界條件不清晰，設(shè)計(jì)、建設(shè)、造價(jià)、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)等核心問題并未完全想清楚就著急上馬，將導(dǎo)致PPP項(xiàng)目后續(xù)執(zhí)行存在巨大的敞口，給雙方的合作基礎(chǔ)帶來不穩(wěn)定因素。

再比如財(cái)承問題。隨著財(cái)政部門對(duì)PPP項(xiàng)目審核的收緊、以及對(duì)地方政府負(fù)債的清查，財(cái)承問題是每個(gè)PPP項(xiàng)目首先應(yīng)考慮的問題。不僅要考慮單體項(xiàng)目，還要考慮區(qū)域內(nèi)當(dāng)年整體投資規(guī)模，以及未來一段時(shí)期內(nèi)的投資規(guī)模，在此情況下，對(duì)財(cái)承空間的分配需要做前瞻性的考量，而不能僅琢磨眼前，或者僅僅依靠“技術(shù)手段”將財(cái)承問題回避。同時(shí)，在考慮PPP項(xiàng)目的邊界條件時(shí)，也需要考慮在財(cái)承不可承受的情況下，有沒有其他路徑?改變實(shí)施模式(不做PPP了)，改變投資規(guī)模(分批分期上)，改變付費(fèi)模式(給項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)內(nèi)容或增加收費(fèi))，改變財(cái)承基數(shù)(省市共擔(dān)或市區(qū)共擔(dān))等，路徑設(shè)計(jì)好了，考慮繼續(xù)往下推。

在明確項(xiàng)目邊界條件、梳理好政府支付路徑的情況下，還需要對(duì)項(xiàng)目的合作條件進(jìn)行進(jìn)一步的分析。在這一點(diǎn)上，僅僅依靠過去PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)顯然是不足的，隨著融資環(huán)境的收緊，各部委對(duì)PPP項(xiàng)目的不斷規(guī)范，以及可見的專家評(píng)審、入庫審核等環(huán)節(jié)，都需要對(duì)PPP項(xiàng)目方案的質(zhì)量(包括合規(guī)性、合理性、經(jīng)濟(jì)性、創(chuàng)新性)進(jìn)行全方位的提升。同時(shí)結(jié)合政府方的需求在方案中加以適度引導(dǎo)，并積極進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試，了解市場(chǎng)需求，才能確保合作條件具有實(shí)操性。

二、做PPP，對(duì)政府方能力的要求不斷提升

PPP項(xiàng)目過程中，在條件設(shè)定、入庫、采購(gòu)、簽約各個(gè)環(huán)節(jié)，政府方需要做大量的工作。雖然部分工作可以請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助，但政府內(nèi)部也面臨著協(xié)調(diào)、管理能力不斷提升的壓力。

首先PPP項(xiàng)目條件的確定需要協(xié)調(diào)多個(gè)職能部門。通常涉及規(guī)劃國(guó)土、發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)、國(guó)資(如有政府方出資或者資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓)、稅務(wù)、審計(jì)、法制辦，以及行業(yè)主管部門。如果各個(gè)部門對(duì)邊界條件沒有充分的了解和確認(rèn)，在后續(xù)執(zhí)行中會(huì)出現(xiàn)合作條件難以落地的問題，例如稅務(wù)問題在前期沒有溝通清楚，后續(xù)將對(duì)政府付費(fèi)金額產(chǎn)生較大影響，也會(huì)影響財(cái)承測(cè)算。

而實(shí)踐中實(shí)施機(jī)構(gòu)作為政府職能部門之一，要以其自身推動(dòng)協(xié)調(diào)各個(gè)部門，往往壓力較大，需要更高層面的部門或領(lǐng)導(dǎo)給予支持。還有些項(xiàng)目，在前期工作、采購(gòu)環(huán)節(jié)代表政府出面的機(jī)構(gòu)(例如臨時(shí)設(shè)立機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)小組等)到簽約和履行環(huán)節(jié)，不再承擔(dān)具體的工作，轉(zhuǎn)由具體行業(yè)主管部門接手，一旦銜接不暢，會(huì)造成各階段工作的脫節(jié)，后續(xù)協(xié)調(diào)工作量巨大。更不提因?yàn)殛P(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)離、卸任，繼任者“新官不理舊賬”，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)困難，投資人喪失信心。目前很多地區(qū)進(jìn)行實(shí)施方案聯(lián)評(píng)聯(lián)審，也是希望通過此舉理順機(jī)制，減少政府部門之間的內(nèi)耗。

其次，即使PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)，政府方履約愿望積極，依然需要進(jìn)一步提升管理能力。因?yàn)镻PP項(xiàng)目帶來的，除了投資和工程之外，還有長(zhǎng)達(dá)幾十年的合作期。合作期內(nèi)，政府對(duì)項(xiàng)目工程、財(cái)務(wù)、績(jī)效等專業(yè)管理才是雙方“合作”的基礎(chǔ)。一方面應(yīng)給予投資人充分自主權(quán)，政府避免手伸得過長(zhǎng)，同時(shí)也需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行適度監(jiān)管，提升信息公開透明度，畢竟政府方最終要承擔(dān)公共利益責(zé)任。因此，除了在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、采購(gòu)階段聘請(qǐng)專業(yè)的咨詢顧問進(jìn)行輔導(dǎo)之外，政府部門應(yīng)將PPP項(xiàng)目的后續(xù)管理作為重要課題給予高度重視，積極吸納專業(yè)人才，吸收專業(yè)意見，充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)、公益性組織、行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，實(shí)現(xiàn)政企合作的良性互動(dòng)。

三、做PPP，關(guān)注未來發(fā)展趨勢(shì)

PPP項(xiàng)目和國(guó)家宏觀政策關(guān)系密切，這有助于指導(dǎo)我們對(duì)PPP適用范圍、標(biāo)準(zhǔn)(包括建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、績(jī)效)等核心問題的判斷，例如做污水處理廠項(xiàng)目需要考慮未來對(duì)水質(zhì)提升的要求。同時(shí)，在方案設(shè)計(jì)階段，也要考慮實(shí)踐中的各種“變量”，例如金融政策收緊對(duì)項(xiàng)目融資條件的影響，稅收政策調(diào)整對(duì)財(cái)務(wù)測(cè)算的影響，平臺(tái)公司脫鉤及混改制度對(duì)項(xiàng)目投資人構(gòu)成的影響，還有可見的PPP條例出臺(tái)后，對(duì)已采購(gòu)項(xiàng)目的影響。此外，PPP方案中還應(yīng)積極吸納新的元素，例如以建成項(xiàng)目為依托的存量資產(chǎn)盤活，以PPP項(xiàng)目資產(chǎn)或權(quán)益為基礎(chǔ)的專項(xiàng)債或資產(chǎn)證券化，以PPP項(xiàng)目為依托的建設(shè)+運(yùn)營(yíng)+產(chǎn)業(yè)升級(jí)/城市功能升級(jí)，在項(xiàng)目實(shí)施中嵌入互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、共享經(jīng)濟(jì)等理念，將PPP方案設(shè)計(jì)放在全生命周期的角度去考慮，而不是僅僅關(guān)注項(xiàng)目總投資、政府支付金額等問題，將會(huì)提高PPP方案的生命力。

編輯：程彩云