一個(gè)過(guò)長(zhǎng)的開(kāi)場(chǎng)白

首先感謝君合律所劉世堅(jiān)律師組織的本次立法研討會(huì)，這是我多年來(lái)經(jīng)歷過(guò)的最高水平、而且集合發(fā)改委財(cái)政部?jī)煞街鞴茴I(lǐng)導(dǎo)和親密專(zhuān)家和炮手們都在一起的難得的內(nèi)部沙龍，在發(fā)改委財(cái)政部就PPP的熱愛(ài)愈演愈烈的現(xiàn)在，實(shí)屬難得。前面發(fā)言的專(zhuān)家們的炮火已經(jīng)很熱烈的，而其實(shí)說(shuō)到放炮，大家放炮的目的都是為了使中國(guó)的PPP能夠健康的走得長(zhǎng)遠(yuǎn)，以終為始，而我也相信做好中國(guó)的PPP，確實(shí)需要部委從各自?xún)?yōu)勢(shì)出發(fā)精誠(chéng)合作，這個(gè)會(huì)在后續(xù)的報(bào)告中闡述。

劉世堅(jiān)律師主持會(huì)議

第二呢，這次各位專(zhuān)家的發(fā)言最難得的是，都是對(duì)PPP頂層結(jié)構(gòu)上思考的干貨硬貨，這個(gè)特別重要。國(guó)慶節(jié)期間，我認(rèn)真瀏覽了近期公號(hào)上的絕大部分PPP的文章，有個(gè)印象，首先是互相轉(zhuǎn)載的多，這個(gè)可以淘汰90%的微信文章不用再看，余下的原創(chuàng)文章，又有一大半都是簡(jiǎn)單歸納政府文件然后就跟著叫嚷“好好好”的MP文章，不能提出有效的批評(píng)和建議（或者至少有發(fā)掘出其之所以有突破的內(nèi)在邏輯的表?yè)P(yáng)也好?。?，這種軟文實(shí)在浪費(fèi)寶貴流量。剩下的文章，大部分又是瑣碎的細(xì)節(jié)類(lèi)文章多，對(duì)PPP的頂層思考類(lèi)的文章少，實(shí)在不解渴。這就是應(yīng)了王守清老師在前面發(fā)言中說(shuō)的，靠看微信學(xué)習(xí)太淺無(wú)法有深度建樹(shù)的問(wèn)題。

第三，本次立法研討會(huì)前面幾位專(zhuān)家的發(fā)言，都是從自身的專(zhuān)業(yè)和經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，為我們提供了一場(chǎng)在PPP頂層設(shè)計(jì)上的思想盛宴。有于安老師從法律角度的頂層思考，有王守清老師多年項(xiàng)目管理理論研究和結(jié)合早期實(shí)踐的深度研究，也有曹富國(guó)老師從財(cái)政角度多年研究的思想等等。而我對(duì)PPP思考的出發(fā)點(diǎn)，也和我的專(zhuān)業(yè)和工作經(jīng)歷有關(guān)。我94年到2002年負(fù)責(zé)世行亞行外國(guó)政府貸款類(lèi)國(guó)際金融組織基礎(chǔ)設(shè)施投資的項(xiàng)目操作（那時(shí)候經(jīng)歷了招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購(gòu)法的二法天下，也有很多感悟），對(duì)發(fā)改委財(cái)政部之間的分工合作、政策性資金的使用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中公建公營(yíng)模式存在的問(wèn)題比較了解，2002年以后全面轉(zhuǎn)到PPP咨詢(xún)行業(yè)，一直到2014年來(lái)到E20研究院。而E20研究院前身，由當(dāng)時(shí)的環(huán)境系主任陳吉寧兼任第一屆主任的清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心，恰恰是中國(guó)最早研究公共服務(wù)體制改革、價(jià)格機(jī)制、特許經(jīng)營(yíng)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的機(jī)構(gòu)，傅濤博士當(dāng)年也經(jīng)常與發(fā)改委和建設(shè)部探討公共服務(wù)頂層結(jié)構(gòu)改革問(wèn)題，比如價(jià)格和特許經(jīng)營(yíng)。所以，從PPP的實(shí)操、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、政策性資金的使用、部委的關(guān)系到現(xiàn)在的公共服務(wù)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究，都成為我個(gè)人看待PPP的視角。

第四呢，作為立法討論，有一個(gè)要注意的事情，就是專(zhuān)家自身的價(jià)值取向。在我的身份轉(zhuǎn)換中，能夠深刻的感受到，屁股決定腦袋這個(gè)基本邏輯，所在單位利益會(huì)多多少少影響各位專(zhuān)家們?cè)赑PP研究方面的價(jià)值觀和取向，而這一點(diǎn)，在組織立法和政策制定的討論會(huì)議時(shí)，是要對(duì)此有充分安排的。舉個(gè)例子，咨詢(xún)公司從利益取向上很難支持項(xiàng)目協(xié)議文本公開(kāi)，但從大局上文本公開(kāi)依然有利于我們PPP水平的提高，所以，當(dāng)我到E20以后，為了我們旗下三百多家市政環(huán)保企業(yè)的共同利益（這也是屁股轉(zhuǎn)換了位置），我們一直在積極推動(dòng)文本公開(kāi)的工作，并且在環(huán)保部的課題借助濟(jì)邦公司的配合公布了一部分南寧那考河的合同文本，在當(dāng)時(shí)的歷史背景下對(duì)河道治理的PPP文本有了一些推動(dòng)。再比如，我們可以關(guān)注到證券公司行研對(duì)PPP的解讀總是那么樂(lè)觀，而問(wèn)問(wèn)廣發(fā)的李茂年先生，就知道金融機(jī)構(gòu)其實(shí)還是十分謹(jǐn)慎，這些，也是因?yàn)榍罢呤窃诜?wù)于二級(jí)市場(chǎng)的短期波段而后者是真的要為二十多年投資如何收回負(fù)責(zé)。那么，各位來(lái)自不同市場(chǎng)主體的專(zhuān)家們參與PPP立法的討論，除了院校的相對(duì)中立，其他各方還是應(yīng)該盡力提醒自己減少不利于PPP基本目標(biāo)的本位主義，并且也通過(guò)互相制約達(dá)到真正為PPP健康發(fā)展出謀劃策，起到積極作用。

第五呢，說(shuō)說(shuō)我自己看PPP行業(yè)的幾個(gè)角度，一個(gè)是要看國(guó)外更要?jiǎng)?wù)實(shí)看國(guó)情可實(shí)施能推進(jìn)，這一點(diǎn)，我特別同意剛才發(fā)改委那位學(xué)者型司長(zhǎng)的發(fā)言，第二個(gè)，就是研究PPP需要分類(lèi)分類(lèi)再分類(lèi)。對(duì)于不同類(lèi)型的PPP，內(nèi)在邏輯不同，很多要素關(guān)注點(diǎn)就不同，簡(jiǎn)單大一統(tǒng)去作規(guī)定就很難保證效果。比如王守清老師剛才提到的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)的問(wèn)題，應(yīng)用到燃?xì)獾忍卦S經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目需要結(jié)合價(jià)格機(jī)制一起討論，而應(yīng)用到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的污水廠、垃圾廠這類(lèi)“特許經(jīng)營(yíng)”項(xiàng)目，則根本就是左兜掏右兜，還徒然增加了稅負(fù)。第三，在分類(lèi)的基礎(chǔ)上，要知道也沒(méi)有絕對(duì)的分界線，很多分類(lèi)或者定性在某些要素極端化后導(dǎo)致核心邏輯發(fā)生異化，比如說(shuō)按說(shuō)綜合管廊是個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，主要分析的邏輯在其經(jīng)營(yíng)性上，但在我們某些城市，根本缺乏支撐其收取入廊費(fèi)的基本條件或者缺乏配套機(jī)制，最后還是通過(guò)地方政府擔(dān)保（當(dāng)可行性缺口補(bǔ)助占比極高的時(shí)候）來(lái)實(shí)施項(xiàng)目，這時(shí)候，這個(gè)項(xiàng)目的核心邏輯，已經(jīng)從特許經(jīng)營(yíng)變成了類(lèi)似PFI的性質(zhì)。

前言太長(zhǎng)了，給各位道歉，言回正傳，到了我就ppp立法建議的思考部分：

一：溫故知新看脈絡(luò)：中國(guó)特色PPP的三大關(guān)系 

1、PPP只有三階段

在我個(gè)人看來(lái)，雖然金永祥先生的PPP五階段更細(xì)致，但從突出核心邏輯來(lái)講，我認(rèn)為PPP就只有三階段。發(fā)改委確實(shí)是PPP的最早的引路人，他的前身計(jì)委啟動(dòng)的幾個(gè)最早的PPP試點(diǎn)項(xiàng)目打開(kāi)了中國(guó)PPP運(yùn)動(dòng)的大門(mén)。隨后真正發(fā)揚(yáng)光大的卻是建設(shè)部（其實(shí)就是城建司，這個(gè)其實(shí)是在中國(guó)影響資產(chǎn)最大而由此最繁忙的主管司——建國(guó)以來(lái)幾千萬(wàn)億的地方市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的沉淀）。其實(shí)雖然有這樣那樣的問(wèn)題，從總體發(fā)展局面、秩序狀況和對(duì)產(chǎn)業(yè)培育和公共服務(wù)效率的提升成果來(lái)看，建設(shè)部2003年啟動(dòng)的特許經(jīng)營(yíng)取得的成績(jī)是可圈可點(diǎn)的，形成了規(guī)模，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高了公共服務(wù)效率，然而其積累的很多財(cái)富到現(xiàn)在還沒(méi)有很好的挖掘。而與之相比，現(xiàn)在的PPP在成熟度、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效率提升和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面離所設(shè)定期望的距離，都與前輩尚有距離，理想很美好現(xiàn)實(shí)很骨感，由財(cái)政部挑頭而發(fā)改委隨后跟進(jìn)的PPP2.0，曾經(jīng)在早期出現(xiàn)有點(diǎn)蔑視PPP1.0版本的情況，還由于驕傲而強(qiáng)迫改造本已相對(duì)成熟和很適合操作的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，鬧了些笑話，里面的浮躁情緒值得反思。到現(xiàn)在為止，在污水廠和垃圾廠的單體BOT模式上，我曾經(jīng)參加過(guò)的項(xiàng)目評(píng)審，在增加的一些程序中，除了可承受力評(píng)價(jià)我覺(jué)得有意義以外，PPP2.0的其他方面的積極意義并不明顯，相反，由于現(xiàn)在項(xiàng)目太多了，某些這樣的成熟特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目做得反而質(zhì)量下降了(即便是名牌咨詢(xún)公司的項(xiàng)目)，這也是相當(dāng)?shù)牡踉帯?/p>

2、來(lái)賓電廠顯端倪

為什么我喜歡分為三階段看PPP的中國(guó)歷程，除了分析建設(shè)部的功勞以外，還有一個(gè)原因，就是來(lái)賓電廠給我的思考。這個(gè)在第一階段被推崇為第一典范的項(xiàng)目，并不能像第二階段的特許經(jīng)營(yíng)，為我們帶來(lái)北控首創(chuàng)光大錦江這樣的龍頭上市公司和我們E20稱(chēng)之為環(huán)境產(chǎn)業(yè)A方陣的一批成熟企業(yè)。對(duì)這個(gè)現(xiàn)象的思考引發(fā)，形成了我看待中國(guó)特色PPP的三大關(guān)系視角，而這個(gè)就是體現(xiàn)我前言中所說(shuō)的PPP研究和推進(jìn)要尊重國(guó)情的含義。

這三大關(guān)系，就是央地關(guān)系、部委關(guān)系和公私關(guān)系（所有制關(guān)系）。成功的電廠BOT模式并未得到廣泛復(fù)制，是因?yàn)楫?dāng)年老電力部統(tǒng)籌逐步形成的五大電力集團(tuán)分割了市場(chǎng)。這里面有好幾層可以分析的：首先，這類(lèi)有關(guān)全國(guó)統(tǒng)籌布局需求的市場(chǎng)，一般都有中央部委及其下屬公司高度控制，最終這些公司轉(zhuǎn)換為中央企業(yè)，而這些企業(yè)的實(shí)力強(qiáng)大，民營(yíng)資本很難與之匹敵（甚至部委就根本沒(méi)有討論過(guò)開(kāi)放給社會(huì)資本的問(wèn)題），即便市場(chǎng)化也最多是推進(jìn)一些混合所有制改革而已。類(lèi)似的還有通信和鐵路等。那么，其實(shí)供電、通信、鐵路這些也屬于公共服務(wù)（比如在香港他們是被一個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)和威立雅的垃圾處理一起被監(jiān)管的），卻不能廣泛發(fā)展PPP和形成以社會(huì)資本為龍頭的產(chǎn)業(yè)格局。與之對(duì)應(yīng)的是，地方國(guó)有企業(yè)（投融資平臺(tái)和專(zhuān)營(yíng)公司）分散而弱小，在建設(shè)部特許經(jīng)營(yíng)條例頒布后被摧枯拉朽地為社會(huì)資本巨無(wú)霸們所分割蠶食。

所以，從這個(gè)分析里，可以看到央地關(guān)系的身影，也可以看到所有制關(guān)系的影響。對(duì)比西方PPP的發(fā)展，不需要面對(duì)這么巨型的中央企業(yè)，有些國(guó)家（不過(guò)日本和我們類(lèi)似）沒(méi)有那么分散的地方國(guó)有企業(yè)，或者這些企業(yè)的政企不分情況也有很大不同，這些都會(huì)影響PPP在中國(guó)的演進(jìn)模式。

綜上所述我們可以看到，我們的PPP出生在我們這個(gè)土壤上，最終就會(huì)演變成集中在地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)范圍內(nèi)的PPP，那么，這里還有些深層原因，可以在央地關(guān)系中找到。

3、三大關(guān)系定終身

3.1 央地關(guān)系

央地關(guān)系的核心，就是央地的財(cái)權(quán)事權(quán)的分配。那么其背后，是我們中央政府和地方政府的關(guān)系，與西方的各州縣高度自治的治理模式比，我們的地方政府更像沒(méi)成年的兒子，缺乏獨(dú)立性，需要中央政府為其承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，對(duì)應(yīng)的中央政府對(duì)地方政府也有很大的控制力，這兩個(gè)特點(diǎn)顯著影響了我們的PPP的演進(jìn)（我本人堅(jiān)信中央集權(quán)管理模式的國(guó)情合理性和“道路自信”，此處不再細(xì)表）。首先，中央政府要一直控制地方政府的融資沖動(dòng)（融資沖動(dòng)的由來(lái)當(dāng)然是兒子為了滿(mǎn)足老爹的考核標(biāo)準(zhǔn)而得到升遷），而PPP2.0，就是由此為了替換投融資平臺(tái)而來(lái)。其次，中央政府有救助地方政府免于破產(chǎn)的責(zé)任，而PPP后，破產(chǎn)的主體變成了社會(huì)資本，是不是可以使中央政府免于救助呢？情況恐怕又沒(méi)有那么簡(jiǎn)單，因?yàn)楝F(xiàn)在的PPP，最終拖累的是銀行，那么，國(guó)有制的屬性和安定團(tuán)結(jié)的因素，我們的銀行也是要中央政府救的。

這些問(wèn)題，都會(huì)導(dǎo)致我們?cè)诮梃bPPP的西方經(jīng)驗(yàn)時(shí)簡(jiǎn)單照搬，如果不充分考慮地方政府行為邏輯，就會(huì)容易犯當(dāng)年“王明的教條主義”錯(cuò)誤，比如英倫范的PFI。細(xì)想下，現(xiàn)在有些人批評(píng)的PFI類(lèi)的PPP項(xiàng)目有拉長(zhǎng)BT化和PPP的龐氏融資風(fēng)險(xiǎn)，不正是地方政府本質(zhì)上并沒(méi)有充分地從提升公共服務(wù)的需求出發(fā)而帶來(lái)的嗎？不正是由于地方政府尚未成年的人格屬性所帶來(lái)的嗎？所以，要引進(jìn)PFI是可以的，但要針對(duì)我們地方政府的情況，中央政府要為其進(jìn)行特別的設(shè)計(jì)，手把手地帶著地方政府，盡力約束其導(dǎo)向公共服務(wù)，而不是讓他們將其只作為融資工具。那么，這也是我們?cè)诹⒎ㄖ幸M(jìn)行思考的。當(dāng)然，由于收歸中央的財(cái)政收入達(dá)到50%強(qiáng)而導(dǎo)致地方依賴(lài)土地財(cái)政，我們未來(lái)的財(cái)稅體制改革，和中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)分配肯定還得做調(diào)整，否則，PPP的穩(wěn)定支付來(lái)源依然很難設(shè)計(jì)，土地財(cái)政的脈沖性特征，和長(zhǎng)周期的PPP也無(wú)法做很好的匹配。這個(gè)巨大的難題，我想還是要請(qǐng)財(cái)稅專(zhuān)家結(jié)合在一起思考設(shè)計(jì)了，這也是PPP的推進(jìn)中財(cái)政部責(zé)任重大的原因之一。

3.2 所有制關(guān)系

所有制關(guān)系當(dāng)然也是非常重要的考慮視角，由于金融系統(tǒng)的國(guó)有制為主，以及他們業(yè)務(wù)能力的某些短板和價(jià)值取向的偏好（為了避免被拍，我說(shuō)的朦朧些），自然會(huì)形成國(guó)有的社會(huì)資本的融資優(yōu)勢(shì)（尤其是央企），那么，即便我們的社會(huì)資本選擇程序公平公開(kāi)（實(shí)際上也很難避免價(jià)值取向型的偏愛(ài)），在中國(guó)的PPP還是會(huì)出現(xiàn)國(guó)進(jìn)民退的趨勢(shì)和爭(zhēng)議，而這個(gè)，是非暫時(shí)不討論，在政策設(shè)計(jì)時(shí)，就應(yīng)該有所預(yù)計(jì)。

考慮所有制關(guān)系的另一個(gè)產(chǎn)出是，我們必須尊重，在幾十年的公建公營(yíng)中，已經(jīng)有大量專(zhuān)營(yíng)國(guó)有公司存在的事實(shí)，他們其中一部分已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的投融資平臺(tái)，一二線城市中，他們部分公司的能力，甚至高于社會(huì)資本，所以，這就帶來(lái)對(duì)今天財(cái)政部文件（財(cái)金2016-90號(hào)文）的爭(zhēng)議，強(qiáng)制PPP是否真的在提高所有城市的公共服務(wù)效率？我們是否思考了這些E20稱(chēng)之為B方陣的專(zhuān)營(yíng)公司的前途呢？是不是他們通過(guò)與政府劃清政企邊界就可以提高效率而由此好于PPP呢？是不是應(yīng)該讓他們與社會(huì)資本并存才更有利于鯰魚(yú)模式提高效率呢？（這又是一篇大文章，以后慢慢寫(xiě)吧。）

3.3 部委關(guān)系

部委關(guān)系的視角當(dāng)然也是很重要的，比如發(fā)改委和財(cái)政部如何分工合作的問(wèn)題，比如與行業(yè)部門(mén)如何加強(qiáng)合作的問(wèn)題。這些，都在影響我們PPP2.0的局面。所以建設(shè)部是十分幸福的，當(dāng)年他們獨(dú)自推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)，竟然沒(méi)有任何一個(gè)其他部委來(lái)折騰他，這也許也是特許經(jīng)營(yíng)相對(duì)穩(wěn)定完善的原因之一吧。當(dāng)然，我們現(xiàn)在有人擔(dān)心PPP項(xiàng)目落地太快太多太急，一下就成了PPP規(guī)模世界第一，除了部委分別大力推動(dòng)外，另一個(gè)原因是在中國(guó)的PPP，在經(jīng)濟(jì)下滑周期中還要承擔(dān)拉動(dòng)GDP的責(zé)任，這些，和于安老師所強(qiáng)調(diào)的PPP要提升公共服務(wù)效率的內(nèi)核又有啥關(guān)系呢？

所以，當(dāng)PPP2.0來(lái)到中國(guó)，它需要承擔(dān)地方債務(wù)控制的責(zé)任（當(dāng)然也在推進(jìn)中隨著信息公開(kāi)系統(tǒng)的建設(shè)，加強(qiáng)了地方政府融資行為的透明度，這個(gè)在中國(guó)政府分級(jí)治理模式上是有進(jìn)步的），需要承擔(dān)拉動(dòng)GDP的責(zé)任，還需要用規(guī)模見(jiàn)成績(jī)，“PPP2.0這個(gè)寶寶說(shuō)，別怪我不夠完美，我要承擔(dān)與我的年紀(jì)不相稱(chēng)的壓力呀！”由此，我非常體諒發(fā)改委和財(cái)政部在推進(jìn)PPP中的勇氣、難度和苦衷！

而我們各位專(zhuān)家的愿望，我們的各種放炮，我們的PPP立法想要去做到的，就是在這樣的國(guó)情下，如何讓這個(gè)一下子長(zhǎng)成世界第一的PPP2.0的虛胖寶寶能夠更健康的成長(zhǎng)。后面的文章中，還會(huì)就優(yōu)化中國(guó)特色PPP的具體建議逐步展開(kāi)，未完待續(xù)。

編輯：葉馨