《清華大氣藍(lán)皮書》之二：

構(gòu)建大氣治理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投融資機(jī)制

背景

隨著大氣治理政策的不斷加碼，大氣治理市場(chǎng)需求也逐步釋放，根據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院的投資估算，在2013-2017年，全國(guó)大氣污染治理所需投資總額約為1.75萬(wàn)億元，國(guó)家財(cái)政投入僅占一小部分，更多的資金還要從市場(chǎng)中來(lái)，如何調(diào)動(dòng)資本市場(chǎng)的積極性，引導(dǎo)資金流向環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為亟需解決的問(wèn)題。

在此背景下，2014年7月17日，中國(guó)大氣網(wǎng)和清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院聯(lián)合舉辦了第二期大氣高級(jí)戰(zhàn)略沙龍，以“大氣治理的投融資模式”為主題，聯(lián)合政府主管部門、學(xué)界和企業(yè)界對(duì)大氣治理產(chǎn)業(yè)的投融資問(wèn)題進(jìn)行了深入討論。沙龍匯集了清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院、清華大學(xué)建設(shè)管理系、清華環(huán)境學(xué)院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心、環(huán)境規(guī)劃院大氣環(huán)境規(guī)劃部、北京大岳咨詢有限公司、江蘇鹽城市亭湖區(qū)人民政府、中持環(huán)保、中海昊華、國(guó)電清新等近30位代表的重要思想，討論共識(shí)形成了《清華大氣藍(lán)皮書》之二。

一． 我國(guó)大氣治理產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

目前來(lái)看，我國(guó)的大氣治理產(chǎn)業(yè)處于起步階段，市場(chǎng)空間尚未打開(kāi)。由于大氣污染物種類眾多、來(lái)源廣泛、復(fù)雜多變，宏觀上說(shuō)，大氣污染治理涉及工業(yè)企業(yè)污染治理、機(jī)動(dòng)車污染防治、面源污染綜合整治、環(huán)境能力建設(shè)、清潔能源替代、加強(qiáng)集中供熱、煤炭清潔利用等眾多方面。表1中列出了我國(guó)大氣治理相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀。從表中可以看出，大氣污染治理可能形成產(chǎn)業(yè)的只有前四項(xiàng)，其余為能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，與治理產(chǎn)業(yè)無(wú)關(guān)。

在可能形成產(chǎn)業(yè)的四個(gè)方向中，目前發(fā)展較為成熟的只有工業(yè)企業(yè)污染治理中的脫硫、脫硝和除塵。在脫硫脫硝除塵市場(chǎng)，排污企業(yè)為主體，在政府的法律規(guī)定、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、監(jiān)管等手段的強(qiáng)制約束下，技術(shù)、設(shè)備和工程等方面都有了重大的發(fā)展，但是隨著電廠脫硫、脫硝、除塵設(shè)備安裝和升級(jí)改造的陸續(xù)完成，其市場(chǎng)發(fā)展的白熱化時(shí)期已經(jīng)基本過(guò)去。

在機(jī)動(dòng)車污染防治、面源污染綜合整治等可能形成產(chǎn)業(yè)的方面，由于起步晚，政策標(biāo)準(zhǔn)不完善、治理技術(shù)不規(guī)范、管理機(jī)制不健全、監(jiān)管不到位等問(wèn)題凸顯，致使這一部分的市場(chǎng)機(jī)制仍然處于摸索階段。加上這幾方面的排放本身存在著污染責(zé)任主體和受益主體認(rèn)定困難、投入產(chǎn)出難以衡量等問(wèn)題，也嚴(yán)重制約了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

表1 我國(guó)大氣治理相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

二． 我國(guó)大氣治理產(chǎn)業(yè)機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存

2011年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》將大氣污染防治提上日程，此后，《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》及其他中央政策、地方政策頻發(fā)，大氣治理進(jìn)入了全民重視、全社會(huì)參與的重大發(fā)展時(shí)期。根據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院估算，2013-2017年，全國(guó)大氣污染治理所需投資總額約為1.75萬(wàn)億元，預(yù)示著大氣治理產(chǎn)業(yè)存在著巨大的市場(chǎng)空間。

在政策利好的同時(shí)，大氣治理產(chǎn)業(yè)發(fā)展也面臨諸多問(wèn)題：（1）法律法規(guī)不完善；（2）責(zé)任主體不明確；（3）治理技術(shù)不規(guī)范；（4）管理機(jī)制不健全；（5）監(jiān)管不到位；（6）治理資金匱乏。其中，治理資金匱乏是制約大氣治理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大因素，一方面表現(xiàn)為政府資金投入占治理需求的比例不夠；另一方面，大氣治理產(chǎn)業(yè)由于其自身的特點(diǎn)無(wú)法形成商業(yè)模式，難以引入社會(huì)資本。

三． 政府資金投入占比不夠

在中科院2013年發(fā)布的《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》中指出，未來(lái)10年為有效推動(dòng)我國(guó)環(huán)保事業(yè)發(fā)展需投入10萬(wàn)億元，并建議采取公共財(cái)政和社會(huì)投資并舉的模式，由中央和地方各級(jí)政府每年投入2000億，累計(jì)占總投資額的20%，其余部分需向社會(huì)融資。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2008-2013）》，從2007年到2013年，雖然環(huán)保投資支出年增長(zhǎng)超過(guò)20%，但環(huán)保投入占整個(gè)公共財(cái)政支出的比重僅從2%增加到2.35%，始終未超過(guò)3%。因此，政府環(huán)保投入無(wú)論是在整個(gè)資金需求中的占比，或者政府自身財(cái)政支出中的占比都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，影響了我國(guó)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

大氣污染治理作為環(huán)保的分支領(lǐng)域同樣面臨著投資資金缺口巨大的窘境。根據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院的投資估算：“2013-2017年，全國(guó)大氣污染治理資金需求約為1.75萬(wàn)億元?！倍F(xiàn)實(shí)情況是，2013和2014年中央財(cái)政安排大氣污染防治專項(xiàng)資金分別為50億元和100億元，雖投資額成倍增長(zhǎng)，但同1.75萬(wàn)億的投資需求相比仍顯得杯水車薪。再以北京市為例，未來(lái)5年北京市政府承諾投資2000~3000億進(jìn)行大氣污染治理，而市財(cái)政計(jì)劃5年內(nèi)僅能統(tǒng)籌落實(shí)478.58億元，占比僅為20%左右，資金缺口巨大。

總體而言，目前的財(cái)政體系決定了政府對(duì)大氣治理的資金投入增幅有限，再加上財(cái)政改革、地方政府土地財(cái)政下滑，使大氣污染治理資金缺口日益增大，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)社會(huì)資金的需求更加迫切。

四． 社會(huì)融資困難

（1）大氣污染治理多為社會(huì)管理型項(xiàng)目，無(wú)法引入社會(huì)資本

一般而言，政府財(cái)政投資對(duì)社會(huì)投資具有引導(dǎo)作用，可成倍撬動(dòng)社會(huì)資金，有明顯的融資杠桿效應(yīng)。社會(huì)投資對(duì)象一般為企業(yè)或項(xiàng)目，在一定的商業(yè)運(yùn)作模式下獲得相應(yīng)的投資回報(bào)。但是在大氣治理領(lǐng)域，由于大氣污染物來(lái)源中，除燃煤電廠等點(diǎn)源排放以外，其他排放具有流動(dòng)性（機(jī)動(dòng)車尾氣排放）、無(wú)明顯邊界（生活爐灶、采暖鍋爐等）的特點(diǎn)，更多需要采用引導(dǎo)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和消費(fèi)者行為的社會(huì)管理模式進(jìn)行治理，難以形成公共服務(wù)型項(xiàng)目，無(wú)法建立有效的商業(yè)模式。

大氣污染治理社會(huì)管理型項(xiàng)目分為兩類：一是約束和引導(dǎo)排污企業(yè)進(jìn)行污染治理，履行企業(yè)的環(huán)境責(zé)任，如前面提到的電廠脫硫脫硝等；二是引導(dǎo)消費(fèi)性行為，主要是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，如能源替代、黃標(biāo)車淘汰、新能源汽車購(gòu)買等。該類項(xiàng)目無(wú)經(jīng)營(yíng)性特征，無(wú)法落地為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。公共服務(wù)類項(xiàng)目，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是政府需要給居民提供的公共服務(wù)，比如市政污水處理、水流域治理、土壤修復(fù)項(xiàng)目等。其特點(diǎn)是，通常容易形成以政府作為支付主體的支付性型項(xiàng)目，從項(xiàng)目邊界和支付保障方面均容易達(dá)成，因此，能夠形成第三方服務(wù)和相應(yīng)的社會(huì)資金融資模式。

因此，大氣污染治理產(chǎn)業(yè)無(wú)法通過(guò)項(xiàng)目融資方式來(lái)吸收社會(huì)資本、商業(yè)金融資本及國(guó)外資本等的參與，使得政府投資的引導(dǎo)作用大打折扣，融資的杠桿效應(yīng)難以充分發(fā)揮，導(dǎo)致投資資金緊張。

大氣治理產(chǎn)業(yè)社會(huì)資金募集除具有其特殊的困境外，還面臨著以下幾點(diǎn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)共同的融資困難。

（2）融資渠道少、難度高

長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)境企業(yè)的融資方式在探索中逐步向多元化發(fā)展，但總體來(lái)看，融資渠道仍是以傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款為主。然而商業(yè)銀行為主導(dǎo)的間接融資利率高、周期短，難以適應(yīng)環(huán)境項(xiàng)目收益低、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。企業(yè)直接融資渠道不暢，不利于降低融資成本。而其可利用的政策性融資的量與渠道有限、企業(yè)債券和股市融資的門檻過(guò)高，融資問(wèn)題已經(jīng)成為眾多環(huán)境企業(yè)發(fā)展的障礙。

（3）環(huán)境企業(yè)規(guī)模小，社會(huì)資本進(jìn)入規(guī)模有限

對(duì)于社會(huì)產(chǎn)業(yè)資本來(lái)講，包括環(huán)境產(chǎn)業(yè)中的龍頭企業(yè)，從通過(guò)自身的經(jīng)營(yíng)資本投入、逐漸形成良性循環(huán)，到推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度會(huì)比較慢。更多的環(huán)境企業(yè)普遍規(guī)模較小，對(duì)社會(huì)資本吸引力不強(qiáng)，不可能聚集大量的社會(huì)資本進(jìn)入到環(huán)境產(chǎn)業(yè)。

（4）項(xiàng)目融資體系不盡完善

目前國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)尚未形成有效的服務(wù)于新投資主體的融資渠道，與商業(yè)資本市場(chǎng)還沒(méi)有完全對(duì)接。國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行由于缺乏項(xiàng)目融資相關(guān)業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，加上其信貸資金周期、利率特性與環(huán)境項(xiàng)目不完全匹配，導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目融資方式支撐不足，與環(huán)境領(lǐng)域的市場(chǎng)化項(xiàng)目尚未形成良好的銜接，項(xiàng)目融資體系不盡完善。

五． 拓展融資渠道的建議

針對(duì)大氣污染治理融資中存在的問(wèn)題，專家建議應(yīng)從以下幾方面解決融資難的問(wèn)題：

（1）政府拓展資金來(lái)源途徑

由于我國(guó)目前的財(cái)政體制的局限性，使得對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)資金投入不足，因此，專家建議政府應(yīng)多途徑拓展資金來(lái)源：（1）一定程度上提高污染企業(yè)的排污收費(fèi)；（2）搭建政府和金融機(jī)構(gòu)的對(duì)接平臺(tái)，使各種資本在頂層設(shè)計(jì)上，把有限的錢放大，把短期的錢拉長(zhǎng)；（3）設(shè)立專門的籌資渠道，保證還款途徑，以最終償付作為來(lái)源的保障，能夠?yàn)檎I措一大筆資金直接用于投入；（4）把部分財(cái)政資金用于貼息，使金融資本能夠參與；（5）政府采購(gòu)設(shè)備，通過(guò)金融機(jī)構(gòu)，拉長(zhǎng)與租賃公司的租期，減緩財(cái)政壓力。

（2）多層次、多渠道、多主體積極解決社會(huì)融資問(wèn)題

第一，從政府層面：（1）應(yīng)該完善環(huán)保企業(yè)融資相關(guān)的法律法規(guī)，以法律的形式健全治理結(jié)構(gòu)、完善財(cái)務(wù)體系、增加財(cái)務(wù)透明度；（2）積極搭建融資信用擔(dān)保平臺(tái)，明確信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍、資金來(lái)源、運(yùn)作方式等；（3）規(guī)范信用評(píng)級(jí)和資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)。第二，對(duì)于企業(yè)自身來(lái)說(shuō)，要增強(qiáng)自身的信用、增加財(cái)務(wù)透明度，努力尋求新型融資方式。第三，金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)該創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，不同類型金融機(jī)構(gòu)如銀行、券商、擔(dān)保公司之間也應(yīng)加強(qiáng)合作。

（3）確保資金的有效使用

第一，積極推廣國(guó)家鼓勵(lì)的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的資金發(fā)放方式，在國(guó)務(wù)院頒布的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》以及“大氣國(guó)十條”中都提到了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的一個(gè)很好的手段，推廣得好可以避免政策性資金對(duì)社會(huì)資本的擠出效應(yīng)，因此，在水污染治理等其他領(lǐng)域可以借鑒這種資金發(fā)放方式。第二，增加財(cái)務(wù)透明度，促進(jìn)各級(jí)政府投入資金使用的合理性，確保資金的?？顚Ｓ谩５谌?，積極探索能夠讓投入創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的方式，使投入資金具有延續(xù)性。

（4）建立大氣污染治理的公平責(zé)任機(jī)制

首先，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，污染企業(yè)是治理主體之一，當(dāng)企業(yè)不愿意履行責(zé)任時(shí)，就需要在行業(yè)內(nèi)形成公平機(jī)制，建立完善的獎(jiǎng)懲制度，從減排補(bǔ)貼、企業(yè)稅收、排污費(fèi)征收、監(jiān)管等多方面落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃，引導(dǎo)或倒逼企業(yè)減排和治理。其次，要設(shè)法將治理變?yōu)榻?jīng)營(yíng)行為，大氣治理如果能夠形成外包項(xiàng)目，能夠創(chuàng)造市場(chǎng)價(jià)值，企業(yè)就有積極性，大氣治理產(chǎn)業(yè)才有所發(fā)展。 

附件：大氣高級(jí)戰(zhàn)略沙龍介紹

2013年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》以來(lái)，大氣污染治理的力度大大加強(qiáng)，取得了一定的成效，但民眾的感知與實(shí)際成效反差較大；產(chǎn)業(yè)界對(duì)大氣污染的成因及控制方法的觀點(diǎn)分歧太多，導(dǎo)致社會(huì)上的認(rèn)知混亂；大氣污染治理已經(jīng)影響到中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和國(guó)家形象，政府發(fā)令“我們要像對(duì)貧困宣戰(zhàn)一樣，堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)”，這就需要產(chǎn)業(yè)界有一個(gè)理性的、主流聲音，為政府大氣污染的戰(zhàn)略決策提供持續(xù)的理論支持和正確的公眾引導(dǎo)。

為此由清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院和中國(guó)大氣網(wǎng)共同發(fā)起并聯(lián)合相關(guān)研究機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦“大氣高級(jí)戰(zhàn)略系列沙龍”，旨在搭建專家、政府、企業(yè)三屆高端交流平臺(tái)，建立推動(dòng)大氣行動(dòng)計(jì)劃的戰(zhàn)略思想園地，發(fā)布《清華大氣藍(lán)皮書》，為中國(guó)的大氣治理事業(yè)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

編輯：成苗苗