時(shí)間： 2017-09-07 10:54
來(lái)源： 中國(guó)證券報(bào)
作者： 歐陽(yáng)春香 任明杰
中國(guó)證券報(bào)記者就多地PPP發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的一些亂象，采訪了E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委財(cái)政部PPP“雙庫(kù)”專(zhuān)家薛濤。薛濤表示，PPP下一階段發(fā)展重心將由量轉(zhuǎn)質(zhì)，進(jìn)入規(guī)范階段。值得注意的是，目前存在一種潛在的風(fēng)險(xiǎn)是地方政府借道政府性基金，突破“10%紅線”的問(wèn)題，不利于中央對(duì)地方財(cái)政支出規(guī)模的管控，甚至導(dǎo)致PPP泡沫化風(fēng)險(xiǎn)。
重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)問(wèn)題突出
中國(guó)證券報(bào)：您覺(jué)得當(dāng)前PPP領(lǐng)域存在哪些突出問(wèn)題？
薛濤：一個(gè)較為突出的問(wèn)題是重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)。以前PPP大多是運(yùn)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目，現(xiàn)在PPP大部分是工程類(lèi)項(xiàng)目，對(duì)運(yùn)營(yíng)關(guān)注度不夠。以前的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目大部分是單體設(shè)施，有一個(gè)計(jì)費(fèi)的量，邊界窄，比較容易實(shí)現(xiàn)效果。現(xiàn)在PPP大量是可用性付費(fèi)的工程類(lèi)項(xiàng)目，財(cái)政回購(gòu)的方式做很多的工程項(xiàng)目，容易出現(xiàn)重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題，工程公司為主拿了一堆項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)最后還是得委托專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)的公司。大量政府購(gòu)買(mǎi)型PFI類(lèi)項(xiàng)目（如海綿城市、市政道路、河道治理等）出現(xiàn)，導(dǎo)致工程公司為主導(dǎo)，重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)。
中國(guó)證券報(bào)：這會(huì)造成什么樣的后果？如何解決重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題？
薛濤：現(xiàn)在大量的PPP項(xiàng)目被工程公司拿到后，很多是希望最大限度地獲得當(dāng)期工程利潤(rùn)。因此，謀求在可用性付費(fèi)商業(yè)模式中，盡早讓工程利潤(rùn)“落袋為安”。譬如園林、景觀類(lèi)的項(xiàng)目，沒(méi)把可用性付費(fèi)和運(yùn)營(yíng)掛鉤，施工單位就可以通過(guò)虛報(bào)和做大工程利潤(rùn)提前回收投資。地方政府為了解決融資問(wèn)題，有時(shí)候也不得不滿(mǎn)足工程公司的條件，使后續(xù)的運(yùn)營(yíng)階段缺乏保障。
要解決重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題，一是項(xiàng)目設(shè)計(jì)上要把可用性付費(fèi)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效捆綁。把運(yùn)營(yíng)績(jī)效捆綁可用性付費(fèi)，倒逼工程公司關(guān)注運(yùn)營(yíng)。二是偏重運(yùn)營(yíng)的公司可以挑選一些運(yùn)營(yíng)績(jī)效有壓力，運(yùn)營(yíng)復(fù)雜度高的項(xiàng)目參與。三是沒(méi)有運(yùn)營(yíng)績(jī)效壓力的項(xiàng)目應(yīng)該避免采用PPP形式。
中國(guó)證券報(bào)：目前PPP領(lǐng)域還有哪些問(wèn)題？
薛濤：現(xiàn)在PPP項(xiàng)目統(tǒng)籌不是很科學(xué)，項(xiàng)目檔次和優(yōu)先級(jí)失控。財(cái)政承受能力“10%”的限額珍貴，多地PPP項(xiàng)目實(shí)操往往是先報(bào)先得，后期更必要實(shí)施的項(xiàng)目反而可能沒(méi)有了可用的空間。
防范突破10%紅線風(fēng)險(xiǎn)
中國(guó)證券報(bào)：財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌此前提到支出上限“虛化”問(wèn)題，PPP項(xiàng)目10%紅線失去“安全閥”的功效，對(duì)此您怎么看？
薛濤：首先是有些地方財(cái)評(píng)不夠規(guī)范，有些應(yīng)納入的支出有意遺漏，或者過(guò)于樂(lè)觀估計(jì)一般性公共預(yù)算的增長(zhǎng)，此外對(duì)政府性基金的不當(dāng)使用是現(xiàn)在新出現(xiàn)的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。政府要求PPP項(xiàng)目資金不超過(guò)每年政府預(yù)算總額的10%，但有些地方政府財(cái)評(píng)不規(guī)范，有借彎道突破的跡象，帶來(lái)未來(lái)的政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。政府性基金主要來(lái)源是土地出讓金、污水處理費(fèi)等，應(yīng)該專(zhuān)款專(zhuān)用，財(cái)政部一直有詳細(xì)的約束規(guī)定。但現(xiàn)在有些地方政府違規(guī)使用政府性基金，把某些土地開(kāi)發(fā)不相關(guān)的PPP項(xiàng)目支出納入政府性基金范圍內(nèi)，這就突破了10%紅線限制。
中國(guó)證券報(bào)：突破10%紅線意味著什么？
薛濤：10%紅線主要是起到“安全閥”的作用。以一個(gè)10年期PPP項(xiàng)目為例，按照10%的限制，一般杠桿率是10倍。而政府性基金不受10%的限制，所以會(huì)導(dǎo)致杠桿率很高。這種情況如果沒(méi)有得到合理的規(guī)范，有可能使當(dāng)前PPP“財(cái)政承受能力論證”的效果減弱，不利于中央對(duì)地方財(cái)政支出規(guī)模的管控，甚至導(dǎo)致PPP泡沫化的風(fēng)險(xiǎn)。
中國(guó)證券報(bào)：如何解決這個(gè)問(wèn)題？
薛濤：從與現(xiàn)有政策的結(jié)合來(lái)看，可與國(guó)家提出的建立中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和預(yù)算框架進(jìn)行銜接，對(duì)今后一段時(shí)期的政府財(cái)力作出理性統(tǒng)籌、中長(zhǎng)期的安排。譬如地方政府明確未來(lái)中長(zhǎng)期（5到10年）重大投資項(xiàng)目清單、投資規(guī)模、資金需求和政府債務(wù)規(guī)模等。
編輯： 徐冰冰
目前在中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學(xué)位，此前分別在武漢大學(xué)和北京大學(xué)光華管理學(xué)院獲得理學(xué)學(xué)士和工商管理碩士學(xué)位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)，湖南大學(xué)兼職教授，華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師，天津大學(xué)特聘講師，并兼任北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長(zhǎng)，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部PPP雙庫(kù)的定向邀請(qǐng)專(zhuān)家，世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行注冊(cè)專(zhuān)家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國(guó)家綠色發(fā)展基金股份有限公司專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫(kù)專(zhuān)家、中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專(zhuān)家、中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)委員。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財(cái)政部指導(dǎo)《政府采購(gòu)與PPP評(píng)論》雜志編委，并擔(dān)任上海城投等上市公司獨(dú)立董事。
在PPP專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專(zhuān)業(yè)委員會(huì)專(zhuān)家委員、全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)PPP專(zhuān)委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)論壇第一屆理事會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專(zhuān)家委員會(huì)委員、國(guó)家發(fā)改委國(guó)合中心PPP專(zhuān)家?guī)斐蓡T、中國(guó)青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫(kù)成員、中國(guó)城投網(wǎng)特聘專(zhuān)家等。
20世紀(jì)90年代初期，薛濤在中國(guó)通用技術(shù)集團(tuán)負(fù)責(zé)世界銀行在中國(guó)的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢(xún)及五年市場(chǎng)戰(zhàn)略咨詢(xún)經(jīng)驗(yàn)，曾為美國(guó)通用電氣等多家國(guó)內(nèi)外上市公司提供咨詢(xún)服務(wù)，對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場(chǎng)戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。
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