中國PPP，請(qǐng)簡(jiǎn)單易行

中國PPP模式應(yīng)用在規(guī)模急速擴(kuò)張的同時(shí)，也呈現(xiàn)出日趨復(fù)雜化的走向，表現(xiàn)在立法規(guī)制的復(fù)雜化，投融資模式的復(fù)雜化以及過程管理的復(fù)雜化等。這種復(fù)雜化至少有三大推手：一是學(xué)術(shù)界與法律界，因?yàn)閺?fù)雜才是學(xué)問;二是咨詢與培訓(xùn)界，復(fù)雜化才能彰顯咨詢與培訓(xùn)的價(jià)值;三是金融界，特別是投資和基金業(yè)，往往以復(fù)雜化的金融創(chuàng)新之名，行追求無風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)之實(shí)。

這種復(fù)雜化的趨勢(shì)，已經(jīng)對(duì)地方政府應(yīng)用PPP模式產(chǎn)生消極影響。因?yàn)榈胤秸媾R和解決的是實(shí)際問題，慣常思路是強(qiáng)調(diào)有效性，復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化。PPP模式如果設(shè)計(jì)得過于復(fù)雜會(huì)挫傷地方政府的耐心與熱情，其結(jié)果要么知難而退，要么另辟蹊徑。近期我接觸的部分城市已有這方面的抱怨和舉動(dòng)，諸如采取政府購買服務(wù)、政府采購等更便捷的方式繞開PPP，需要引起重視。

回望人類發(fā)展進(jìn)步史，其實(shí)就是一個(gè)不斷追求有效加簡(jiǎn)單的過程。僅就我們?nèi)粘Ｉ钪袔缀鯚o法離開的產(chǎn)品如汽車、電腦、手機(jī)、家電乃至機(jī)器人等，功能越來越復(fù)雜，但操作卻越來越簡(jiǎn)單，追求“傻瓜”智慧。社會(huì)管理領(lǐng)域亦如此，智慧城市、智慧交通、互聯(lián)網(wǎng)+等，正在使社會(huì)管理日趨有效而簡(jiǎn)單。

無論是從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)還是法學(xué)，PPP都難以占據(jù)“高大上”的頂端學(xué)術(shù)地位，但這并不損傷它的實(shí)用價(jià)值。作為政府引入社會(huì)資本來解決政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過程面臨的缺資金、缺效率“兩缺”困境的實(shí)用工具，操作也應(yīng)盡可能在規(guī)范基礎(chǔ)上簡(jiǎn)單易行。

一是立法規(guī)制要簡(jiǎn)單一點(diǎn)。設(shè)立國家級(jí)PPP法規(guī)并不是PPP模式應(yīng)用的必要條件，全球不少PPP模式應(yīng)用比較好的國家并沒有國家級(jí)PPP立法，有的用其它相關(guān)法律加以規(guī)范，有的只是部門或地區(qū)性規(guī)制。而且無論是法規(guī)還是規(guī)制，都不復(fù)雜。例如新加坡，沒有國家級(jí)PPP立法，只有財(cái)政部2004年頒布、2012年修訂的一部《PPP手冊(cè)》，總共70多頁，通俗易懂，簡(jiǎn)單易行，在此手冊(cè)指導(dǎo)下的全國13個(gè)PPP項(xiàng)目大都運(yùn)作正常，效果良好。聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)2008年推出的PPP善治手冊(cè)，在談到PPP立法和管制原則時(shí)就明確提出了“更少一些、更好一些和更簡(jiǎn)單一些”(fewer，better and simpler)的倡議。

二是投融資模式要簡(jiǎn)單一點(diǎn)。一談到PPP，人們似乎首先想到的是投融資。其實(shí)，在不少發(fā)達(dá)國家很多PPP項(xiàng)目是政府出資、私人部門只負(fù)責(zé)運(yùn)營維護(hù)，此所謂O&M或DBO模式。而在現(xiàn)階段的中國，針對(duì)大部分PPP項(xiàng)目需要社會(huì)資本出資且規(guī)模適度的現(xiàn)實(shí)。我主張的簡(jiǎn)單穩(wěn)妥的投融資主導(dǎo)模式是，由負(fù)責(zé)運(yùn)營的企業(yè)股權(quán)投資，銀行債券融資，投資運(yùn)營一體化，投資融資兩分離。如果企業(yè)沒有足夠的資金實(shí)力，還是不碰PPP為好。而目前各種基金特別是私募基金在參入PPP項(xiàng)目時(shí)往往設(shè)計(jì)出越來越復(fù)雜的投融資模式，就需要引發(fā)關(guān)注。我們有理由懷疑，過于復(fù)雜的股權(quán)債券結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，可能在有意掩蓋追求無風(fēng)險(xiǎn)固定高回報(bào)的意圖。

三是過程管理要簡(jiǎn)單一點(diǎn)。PPP過程管理涉及項(xiàng)目識(shí)別、模式選擇、物有所值分析、財(cái)政承受能力測(cè)評(píng)、合作伙伴競(jìng)擇、調(diào)價(jià)機(jī)制設(shè)計(jì)、產(chǎn)品服務(wù)品質(zhì)監(jiān)管等環(huán)節(jié)，盡管每個(gè)環(huán)節(jié)都有存在的價(jià)值和規(guī)范的要求，但這個(gè)過程如果過于繁瑣復(fù)雜，也是PPP價(jià)值的折損。規(guī)范不等于復(fù)雜，簡(jiǎn)單不等于無效。

PPP界流行一種說法，PPP是婚姻而不是婚禮。順著婚姻說開去，維持婚姻的美滿不容易，但并不復(fù)雜。志同道合，婚姻就成功了一半，再懂得珍惜與妥協(xié)，婚姻就成功了另一半。復(fù)雜化的婚姻不太可能美滿，復(fù)雜化的PPP也不太容易成功。中國PPP，請(qǐng)簡(jiǎn)單易行。

作者王天義：清華大學(xué)PPP研究中心主任、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)PPP專家委員會(huì)委員

本文轉(zhuǎn)載自公眾號(hào)：東方財(cái)經(jīng)雜志(ID：dfcj-bj)

編輯： 趙凡