時間： 2015-12-03 10:55
來源： E20環(huán)境平臺
作者： 薛濤
作者有話說：
近日，沒克服筆下沖動的毛病，寫了篇檄文要把環(huán)保踢出特許經(jīng)營，引來不少新老朋友與我小聲同意或者辯論（PPP咨詢從業(yè)者是不能像我這樣超脫的）。尤其值得一提的是，上海城投好友王強博士周末與我的一番談話，啟示我又從另一視角看待這兩大概念之間的關系。本文借用了王強博士所創(chuàng)立的政府管制型特許經(jīng)營的概念，（對于他提出的與之相對的政府采購型特許經(jīng)營我略有不同意見后敘），就此特別謝過。
前天（周五），上海的第一屆PPP融資論壇勝利召開(陳國強律師戲稱為海派PPP，一眾上海大咖悉數(shù)上陣，贊一個)。我詳細看了論壇各位的發(fā)言，經(jīng)典之余，好像很少出現(xiàn)特許經(jīng)營四個字，即便基礎設施方面已經(jīng)多次涉及。但是，特許經(jīng)營真的是PPP可以繞過去的么？此時，正值特許經(jīng)營立法重啟（但我對目前的草案有很多不認可），而同時，財政部PPP立法也箭在弦上。如今這一幕，不由讓筆者想起當年的招標投標法與政府采購法之間的那場“風花雪月”的故事。政府采購法中凡是涉及招標的環(huán)節(jié)，必須要遵從招標投標法的規(guī)定。那么，未來的二法天下，應該也是如此局面。值此關鍵時刻，為PPP和特許經(jīng)營的健康發(fā)展計，還是需要發(fā)聲、發(fā)聲再發(fā)聲！
本文結(jié)合我本周在中國發(fā)展研究基金會和南寧中環(huán)協(xié)餐廚大會兩度發(fā)言的思考，在特許經(jīng)營和PPP的“恩怨情仇”之間，希望進一步捋出些許頭緒。
一、歷史造成的特許經(jīng)營的先入為主，和其對于設施類PPP的適用性
近期高法對特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押的判例，讓我看到，畢竟特許經(jīng)營系統(tǒng)已經(jīng)運行十多年，里面的一些積淀存在著重要的價值。特許經(jīng)營的法規(guī)和實操系統(tǒng)里，對于“設施”有著較好的適用性，這是因為基于中國的國情，市政設施是我國“特許經(jīng)營系統(tǒng)”發(fā)端的地方---2003年原建設部城建司以市政六項（基本都是市政基礎設施）啟動的特許經(jīng)營。而目前的PPP法規(guī)系統(tǒng)尚未建設完成，有些空缺會使人即使明知特許經(jīng)營系統(tǒng)存在邏輯誤導，依然還傾向沿用這套系統(tǒng)。
插一句，由于央企無處不在的威力和電力系統(tǒng)的全國性屬性適合前者縱馬馳騁(至少是一個原因)，雖然來賓電廠是中國最早的PPP（特許經(jīng)營）項目，卻沒有遍地開花。而市政六項分割在各縣市的權(quán)責分配格局，導致原有利益主體分散，目標市場割裂，反而阻礙了央企的獨大，造成了相對而言社會資本（包括地方國企）百花齊放的局面，充分的競爭，帶來了前二十年來PPP在中國推行最成功的領域。雖然如此，我們還是要看到，民企融資成功本高和斷鏈風險大的特征，導致最終在E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖的A方陣中，還是漸漸由市場機制良好的地方國企占據(jù)大頭。
二、資產(chǎn)屬性很重要，引入“二維法”
恰恰由于以上原因，如果只考慮一個經(jīng)營性的角度，好像還不能將這個問題剖析清楚。對于“設施”這種概念，本質(zhì)上是其資產(chǎn)屬性，包括融資需求，也包括能夠“轉(zhuǎn)固”的沉淀性和不易流通的特點，以及由此在資本市場的融資和抵押能力。（目前看，E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖A方陣的PPP發(fā)展和上市之路，基本都靠著配合政府支付信用的強資產(chǎn)屬性而帶來。）
在特許經(jīng)營咨詢的低潮期，我曾攜央企之光環(huán)，率隊從麥肯錫手中搶了個大單，為美國通用電器做了一系列中國水市場戰(zhàn)略咨詢項目。擔心中國的咨詢公司一向擅于“假大空”，GE的中國區(qū)同事們?yōu)榇藢ｉT培訓了我們一通國際咨詢方法。其中，給我留下深刻印象的，就是無處不在的二維分析法。
由此，我們將經(jīng)營性和資產(chǎn)屬性作為兩個維度，套用這樣的二維分析法，豁然發(fā)現(xiàn)，好像問題清晰了不少，VIVA, MCKINSEY!
三、詳解經(jīng)營屬性和資產(chǎn)屬性二維尺度
經(jīng)營屬性：特指的是社會資本面對直接收益的使用者（民眾或某些企業(yè)）經(jīng)營和收費的屬性。此處的經(jīng)營性并不完全等同于國家發(fā)改委2724號文的“經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性”三個概念，2724號文更多從收費是否可以完全支撐項目角度來區(qū)分這三個概念，而本文中的經(jīng)營性，則強調(diào)直接向使用者收費的基礎，我認為，所謂特許經(jīng)營中的“經(jīng)營”二字的核心理念，應該與“直接面對非政府的收益者”這個概念高度相關。與此二字理念一致的是我們的公用事業(yè)價費系統(tǒng)中的“經(jīng)營性”收費對比行政事業(yè)型收費的“經(jīng)營”二字。
此外，對應經(jīng)營性，其實另一個詞非常重要，就是壟斷性。壟斷性只有在強經(jīng)營屬性的范疇內(nèi)才有可能存在。而其是否能夠存在，則在于項目本身由于資產(chǎn)屬性伴生的網(wǎng)絡覆蓋型特點而具有了先天壟斷性（當然依然還需要有政府的授予確認），還是在弱資產(chǎn)屬性領域，由于僅僅政府授予而具備的后天壟斷性。更關鍵的，是我們要知道，弱經(jīng)營屬性項目往往既不存在先天壟斷性的基礎，也不存在后天索取壟斷性的需求。由此，我們還要在表格中，對壟斷性特征再做一次解析。
強經(jīng)營屬性：社會資本方的業(yè)務直接與作為民眾或某些社會企業(yè)（非政府）的使用者接觸，并具有收費的權(quán)利和能力。出于公益性需要，政府可以存在補貼。
弱經(jīng)營屬性：社會資本方實際上是在直接完成政府訂購的某些產(chǎn)品，找不到可支付的受益者，或者無法直接向受益者收費。基本不面對民眾或其他企業(yè)，由此本質(zhì)上不存在任何經(jīng)營自由。由此，弱經(jīng)營屬性的一定是高度依賴政府付費的項目。弱經(jīng)營屬性區(qū)域不需要考慮壟斷性特征。
資產(chǎn)屬性：如前所述，資產(chǎn)屬性，包括項目的融資功能，資產(chǎn)轉(zhuǎn)固的傾向，不易流通變現(xiàn)的特征。說通俗點，水泥鋼材構(gòu)成的固定設施成為這類屬性強的基本特征。
類比壟斷性，在資產(chǎn)屬性中還有融資強度屬性一個子維度。地方政府無論推行特許經(jīng)營還是PPP，其融資目的是重要的出發(fā)點，不管我們怎么強調(diào)。但是不同的項目，其融資強度還是有所不同。在強資產(chǎn)屬性區(qū)域，不需要區(qū)分融資強度，因為幾乎一定是強融資強度。在弱資產(chǎn)屬性區(qū)域則會有所區(qū)別。
編輯： 李艷茹
目前在中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經(jīng)濟學院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜?、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心化學品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導《城鄉(xiāng)建設》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導師、中央財經(jīng)大學政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環(huán)境領域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務，對環(huán)境領域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導等方向。
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