時間： 2024-04-10 10:16
來源： 央視中國之聲
作者： 薛濤
4月8日，國家發(fā)展改革委等六部門聯(lián)合對《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》進(jìn)行了修訂并發(fā)布。修訂后的管理辦法為PPP項目規(guī)范發(fā)展、陽光運行奠定了制度基礎(chǔ)，并且規(guī)范了特許經(jīng)營實施方式，鼓勵民營企業(yè)參與，改進(jìn)了特許經(jīng)營管理程序。
央視中國之聲就此采訪國家發(fā)展改革委法規(guī)司副司長于文濤、中國宏觀經(jīng)濟研究院投資研究所投資體制與政策研究室主任、研究員吳有紅、E20研究院執(zhí)行院長薛濤進(jìn)行解讀。
薛濤應(yīng)邀對以上特許經(jīng)營新規(guī)進(jìn)行撰文解讀，本文文末另附薛濤2000多字解讀全文。為讀者更好了解和理解新規(guī)提供參考。
據(jù)央視中國之聲報道，國家發(fā)展改革委近日會同相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布了修訂后的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，這是2015年以來，對《管理辦法》首次進(jìn)行修訂，修訂后的新辦法將從2024年5月1號起施行。
修訂后的《管理辦法》，規(guī)范了特許經(jīng)營實施方式，鼓勵民營企業(yè)參與，改進(jìn)了特許經(jīng)營管理程序。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，這是我國政府和社會資本合作模式，也就是PPP模式的重磅文件。著力解決基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域近年來暴露出的民營企業(yè)入場難等問題。
修訂后的管理辦法，作為政府和社會資本合作新機制實施后的首個制度文件，厘清了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營與政府和社會資本合作PPP的關(guān)系，也就是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是基于使用者付費的PPP模式。
國家發(fā)展改革委法規(guī)司副司長于文濤介紹：“《管理辦法》中主要涵蓋了交通運輸、市政工程、生態(tài)保護、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等系列相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，《管理辦法》的修訂發(fā)布是規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制，引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營在法治軌道上高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的重要制度建設(shè)舉措，有利于保障民營資本投資效益，提高公共服務(wù)質(zhì)量效率?！?/span>
要深入理解此次修訂的變化和意義，首先要從政府和社會資本合作，即PPP在我國的發(fā)展改革入手。上世紀(jì)八九十年代，以招商引資為出發(fā)點的特許經(jīng)營試點，為公用事業(yè)的市場化發(fā)起了開端。此后，市政領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性推進(jìn)特許經(jīng)營，并全面落地，開始了特許經(jīng)營市場化改革的第二階段；2014年啟動以PPP為關(guān)鍵詞的改革，作為市場化改革的第三階段，將PPP從特許經(jīng)營范疇推廣到了民間主動融資，也就是PFI的非運營類；第四階段則是2023年11月《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》的印發(fā)以及此次《管理辦法》的修訂，明確提出，政府和社會資本合作項目應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施，PFI模式正式退出歷史舞臺。
圖注：PFI分類，詳見薛濤2016年11月發(fā)布于財政部ppp中心微信公號的相關(guān)ppp四分類的文章，詳見如下鏈接：薛濤：環(huán)保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局。此外，薛濤在《薛濤解析中國式環(huán)保PPP》一書中，也做了更詳細(xì)的闡述。
中國宏觀經(jīng)濟研究院投資研究所投資體制與政策研究室主任、研究員吳有紅表示：“PPP就是政府和社會資本，反映的是一種合作的理念，體現(xiàn)在具體項目里，有兩種模式：一種模式叫特許經(jīng)營，另一種模式叫PFI。去年二月統(tǒng)計顯示，PPP項目89%都屬于政府付費，或者是可行性缺口補助。有一部分使用者付費，但是，付費的規(guī)模不大，中間還有缺口就要政府來補。簡單來講，絕大部分都屬于PFI的項目。這樣的一種偏離，違背了PPP的一個本源和初衷?！?/span>
從國際經(jīng)驗看，特許經(jīng)營是PPP的兩種主要類型之一，已有上百年的歷史，其主要特征是特許經(jīng)營者擁有排他性權(quán)利，承擔(dān)需求風(fēng)險，收益主要來自使用者付費。而PFI模式也被認(rèn)為是低效的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和過度負(fù)債拉動經(jīng)濟的模式。為此，《管理辦法》規(guī)范了特許經(jīng)營實施方式，明確禁止通過建設(shè)、移交，也就是BT的方式，逃避運營義務(wù)或墊資施工，實質(zhì)性叫停了PFI模式。
央視中國之聲采訪薛濤，解讀特許經(jīng)營管理辦法新規(guī)
E20研究院執(zhí)行院長薛濤表示：“英國PFI模式產(chǎn)生了泰晤士水務(wù)，但是在國際市場上沒有太多的聲音。所以從國際市場上實踐來看，PFI相對較難操作，對國情要求極高，即使在國外沒有形成普遍的模式。而特許經(jīng)營作為法國模式，現(xiàn)在走到了東南亞、南美等，大部分的發(fā)展中國家都在使用?！?/span>
《管理辦法》直面特許經(jīng)營領(lǐng)域焦點問題，最大程度保障了特許經(jīng)營各方合法權(quán)益。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015年新中標(biāo)的PPP項目中，由民營企業(yè)牽頭的項目數(shù)量占50.76%，此后占比一路下滑，到2022年僅占18.33%，上一階段PPP模式也因此受到眾多質(zhì)疑，被認(rèn)為偏離了PPP本源，制約而非推動了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化改革。
編輯： 李丹
目前在中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學(xué)位，此前分別在武漢大學(xué)和北京大學(xué)光華管理學(xué)院獲得理學(xué)學(xué)士和工商管理碩士學(xué)位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，北京易二零環(huán)境股份有限公司總經(jīng)理，湖南大學(xué)兼職教授，沈陽工業(yè)大學(xué)環(huán)境與化學(xué)工程學(xué)院兼職教授，華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師，天津大學(xué)特聘講師，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鎮(zhèn)水體污染治理工程技術(shù)應(yīng)用中心村鎮(zhèn)水生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)＜?，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜?、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員、中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會垃圾焚燒專家委員會委員。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔(dān)任上海城投、天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保、碧水源、中建環(huán)能等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀(jì)90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團負(fù)責(zé)世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。
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